1. Relatório:

A Vereadora Fernanda Garcia apresentou o Projeto de Lei nº 116/2017 à Câmara Municipal, objetivando obrigar os bares, restaurantes, lanchonetes e hotéis do Município de Guaíba a disponibilizarem cardápios em braile. Encaminhado à Comissão de Justiça e Redação, o projeto foi remetido a esta Procuradoria, para parecer jurídico. 

2. Parecer:

O IGAM, na orientação técnica nº 27.139/2017, sustentou a inconstitucionalidade do Projeto de Lei nº 116/2017 em três pontos: a) violação da regra de competência prevista no artigo 24, inciso V, da CF/88, que defere a capacidade de legislar sobre produção e consumo apenas à União, aos Estados e ao Distrito Federal; b) reserva de iniciativa ao Chefe do Executivo para a previsão de multas pelo descumprimento da obrigação, por referir-se à organização dos serviços da administração pública; c) indevida intervenção no livre exercício das atividades privadas (artigo 1º, IV, e artigo 170, IV, da CF/88). Com total respeito às alegações do IGAM, a Procuradoria discorda da orientação técnica.

1. Da competência legislativa suplementar do Município 

A forma federativa de Estado adotada pelo Brasil na CF/88 implica, entre outras consequências, a distribuição de competências materiais e legislativas a todos os entes que a compõem, de acordo com o critério da predominância do interesse: as matérias de interesse geral devem ser atribuídas à União; as de interesse regional devem ser entregues aos Estados e ao DF; as de interesse local, por fim, aos Municípios.

No que concerne às competências legislativas, a CF/88 as divide em: a) privativa (artigo 22): atende ao interesse nacional, atribuída apenas à União, com possibilidade de outorga aos Estados para legislar sobre pontos específicos, desde que por lei complementar; b) concorrente (artigo 24, caput): atende ao interesse regional, atribuída à União, para legislar sobre normas gerais, e aos Estados e ao DF, para legislar sobre normas específicas; c) exclusiva (artigo 30, I): atende ao interesse local, atribuída aos Municípios; d) suplementar (artigo 24, § 2º, e artigo 30, II): garante aos Estados suplementar a legislação federal, no que couber, bem como aos Municípios fazer o mesmo em relação às leis federais e estaduais; e) remanescente estadual (artigo 25, § 1º): aos Estados são atribuídas as competências que não sejam vedadas pela Constituição; f) remanescente distrital (artigo 32, § 1º): ao DF são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios.

Em relação à matéria de produção e consumo, a CF/88, de fato, estabelece a competência concorrente para a União legislar sobre normas gerais (artigo 24, § 1º) e para os Estados e o Distrito Federal suplementá-las (artigo 24, § 2º). Ocorre que o artigo 30, inciso II, da CF/88 é claro ao garantir aos Municípios a competência para suplementar as normas federais e estaduais, no que couber. A interpretação adequada das regras constitucionais de distribuição de competências legislativas é a que garante ampla outorga de poderes aos Municípios, que só não podem criar normas que esbarrem na competência privativa do artigo 22 da CF, atribuída rigorosamente à União, nada impedindo, por outro lado, que legislem com base na competência suplementar para atender ao seu interesse local. Tanto é que, caso não se admitisse aos Municípios a competência para legislar sobre matérias versadas no artigo 24 da CF/88, não seria possível a formação dos típicos códigos sanitários (“proteção e defesa da saúde – artigo 24, inciso XII), códigos ambientais (“proteção do meio ambiente” – artigo 24, inciso VI), códigos tributários e leis de ordenamento territorial (“direito tributário” e “direito urbanístico” – artigo 24, inciso I).

A propósito, cabe apresentar a lição doutrinária de Paulo Bessa Antunes quanto à competência suplementar dos Municípios para legislar sobre proteção e defesa do meio ambiente, que também consta no artigo 24 da CF/88 e, em função disso, também serve de fundamento para a garantia da competência legislativa municipal em matéria de consumo e proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência:

Na forma do artigo 23 da Lei Fundamental, os Municípios têm competência administrativa para defender o meio ambiente e combater a poluição. Contudo, os Municípios não estão arrolados entre as pessoas jurídicas de direito público interno encarregadas de legislar sobre meio ambiente. No entanto, seria incorreto e insensato dizer-se que os Municípios não têm competência legislativa em matéria ambiental. O artigo 30 da Constituição Federal atribui aos Municípios competência para legislar sobre: assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber, promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. Está claro que o meio ambiente está incluído no conjunto de atribuições legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os Municípios formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteção ambiental. A importância dos Municípios é evidente por si mesma, pois as populações e as autoridades locais reúnem amplas condições de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que são as primeiras a localizar e identificar o problema. É através dos Municípios que se pode implementar o princípio ecológico de agir localmente, pensar globalmente.” (‘Direito ambiental’. 8ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 77-8).

Para sanar quaisquer dúvidas remanescentes sobre a matéria, é importante destacar o entendimento firmado no STF (RE nº 586.224/SP, julgado em 5/3/2015), publicado no Informativo nº 776:

O Município é competente para legislar sobre o meio ambiente, juntamente com a União e o Estado-membro/DF, no limite do seu interesse local e desde que esse regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c o art. 30, I e II, da CF/88).

Considerando, portanto, a competência do Município para legislar sobre direito ambiental – que, tal como a matéria de produção e consumo, consta no artigo 24 da CF –, vislumbra-se também a competência suplementar para legislar sobre a presente matéria, desde que existente norma geral dispondo sobre os direitos do consumidor. Nesse sentido, a lição da jurisprudência:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI 10.432/12 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE - PROIBIÇÃO DE VENDA DE CIGARROS AVULSOS - MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR DO MUNICÍPIO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. - Embora a competência para legislar sobre produção e consumo seja concorrente entre a União e os Estados, assegura-se ao Município competência para suplementar a legislação federal e estadual no que couber e legislar sobre assuntos de interesse local, nos termos do artigo 30, da CF e artigos 10 e 169, da Constituição Estadual. - Inexiste inconstitucionalidade na Lei 10.432/12, do Município de Belo Horizonte, ao dispor sobre a proibição da venda de cigarros avulsos, por se tratar de questão afeta a direito do consumidor, de nítido interesse local, e por não haver conflito com a legislação federal. - Improcedência da representação. V.V. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 10000120699962000 MG, Relator: Heloisa Combat, Data de Julgamento: 10/04/2013, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 17/05/2013).

DIREITO CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.555/13 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR MUNICIPAL. ALCANCE. ART. 358, II, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. INOCORRÊNCIA DE AGRESSÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSTITUCIONALIDADE DO ATO LEGISLATIVO. Representação por inconstitucionalidade da Lei 5.555, de 14.3.13, do Município do Rio de Janeiro, que obriga a exposição de cartaz de advertência sobre acidentes pelos estabelecimentos que comercializarem álcool líquido. 1. Decorre da competência legislativa municipal suplementar (CRFB, art. 30, II, e CERJ, art. 358, II) Município editar lei que suplemente, no que couber, atos legislativos da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, logo, daquela e do Estado do Rio de Janeiro, sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e sobre previdência social, proteção e defesa da saúde (incisos VIII e XII dos arts. 24 e 74, respectivamente das Constituições da República e fluminense); precedentes do STF. 2. Basta interesse também local, não uma especificidade municipal, para que Município possa exercer competência legislativa suplementar; o descabimento só se configura quando a lei municipal dispõe mais do que a ordem normativa a ser por ela suplementada ou quando a lei do Município entra em conflito com o ordenamento constitucional e/ou infraconstitucional federal e/ou estadual. [...] 6. Representação que se julga improcedente. (TJ-RJ - ADI: 00527701420138190000 RJ 0052770-14.2013.8.19.0000, Relator: DES. FERNANDO FOCH DE LEMOS ARIGONY DA SILVA, Data de Julgamento: 05/05/2014, OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ORGAO ESPECIAL, Data de Publicação: 10/06/2014 11:07).

Portanto, não prospera a alegação de que o Município não dispõe de competência para legislar sobre a matéria posta no Projeto de Lei nº 116/2017, porque se trata de suplementação, em âmbito local, das normas estabelecidas no Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei Federal nº 13.146/15) e no Código de Defesa do Consumidor (Lei Federal nº 8.078/90).

2. Da iniciativa concorrente para legislar sobre a fixação de multas

O IGAM, na orientação técnica nº 27.319/2017, referiu que a fixação de multas pelo descumprimento de obrigações legais é de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, porque atos como a fiscalização do cumprimento e autuações competem aos servidores do Executivo, o que interfere na organização e funcionamento dos serviços municipais.

Inicialmente, cabe referir que o próprio IGAM, em consultoria prestada no dia 18/08/2017 (orientação técnica nº 21.581/2017), recomendou que, em projeto de lei cujo objeto era a obrigação de afixar avisos, em estabelecimentos comerciais, de que os crimes contra as crianças e adolescentes são passíveis das penas previstas em lei, seria viável e, sobretudo, recomendável a cominação de penalidades para que a proposta, caso aprovada, não fosse inócua. Em diversos outros projetos de lei que tramitaram nesta Câmara de Vereadores, o IGAM também sugeriu a adoção dessa medida, a exemplo do Projeto de Lei nº 121/2017, de autoria parlamentar, em que constou a seguinte nota: “Sugere-se que sejam colocadas penalidades para que a futura lei, se aprovado o projeto, não seja inócua. Ainda, que se utilize para dosimetria da pena somente com valores, a fim de evitar questionamento acerca das medidas de caráter administrativo, que são da iniciativa legislativa do Prefeito.” (orientação técnica nº 28.559/2017).

Portanto, percebe-se certa contradição em orientações técnicas do IGAM, que, por vezes, adota – e, inclusive, recomenda – a possibilidade de fixação de multas por descumprimento de obrigações legais através de proposta parlamentar, enquanto, em momentos outros, defende ser inviável tal medida por invadir a iniciativa privativa do Prefeito.

De qualquer modo, o entendimento desta Procuradoria é pela possibilidade de fixação de multa através de proposta parlamentar. Como base, tem-se o acórdão da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2028694-23.2015.8.26.0000, do TJSP.

No referido acórdão, em que se discutiu a constitucionalidade da Lei nº 6.173, de 4 de novembro de 2014, do Município de Ourinhos, justamente por terem sido cominadas penalidades administrativas pelo descumprimento da obrigação de afixar avisos escritos sobre os crimes praticados contra crianças e adolescentes, o Tribunal defendeu que a matéria objeto da referida lei não diz respeito à organização e funcionamento da Administração Pública – o que poderia macular o diploma de vício formal de inconstitucionalidade –, destinando-se a regra aos particulares no âmbito de suas atividades empresariais.

Além disso, o Tribunal de Justiça asseverou inexistir, na prática, qualquer aumento de despesa a atrair a iniciativa privativa do Chefe do Executivo para a propositura do projeto, uma vez que já há estrutura administrativa em funcionamento que executa o poder de polícia nos comércios e serviços locais, sendo que “o dever de fiscalização do cumprimento das normas é conatural aos atos normativos e não tem, no caso, efeito de gerar despesas ao Município.”

No que diz respeito ao Município de Guaíba, de acordo com o relatório de cargos referente ao mês de agosto de 2017, publicado no sítio da Prefeitura[1], há um total de 10 (dez) cargos ocupados de Fiscal de Tributos e Posturas, cujas atribuições, nos termos da Lei Municipal nº 1.116/93, incluem:

[...] fiscalizar os estabelecimentos industriais, comerciais, serviços, comércio, inclusive os ambulantes e os precários (feiras, quermesses, etc.), profissionais liberais, serviços concedidos, plataformas de embarque e desembarque de passageiros, de qualquer modal, os pontos e abrigos de ônibus ou similar, as obras em geral, as sinalizações, o cumprimento dos horários, os itinerários, a higiene dos veículos (ônibus, taxi, lotação), a documentação, a postura e o tratamento dispensado pelos profissionais (motoristas, fiscais, cobradores..) aos usuários dos serviços (passageiros, clientes de bancos e loterias, bares, boates e restaurantes, hospitais e ambulatórios, escolas, cinemas, repartições públicas - inclusive Prefeitura, etc.), as acessibilidades (rampas, inclusive dos coletivos), as filas quanto ao tempo de espera e a urbanidade no atendimento ao público (cadeirantes, idosos, gestantes, deficientes visuais e auditivos, portadores de limitação locomotora, etc.); exercer o poder de polícia, próprios do Poder Público; cumprir e fazer cumprir as leis, decretos, atos administrativos e o que mais couber; [...] arrecadar as verbas municipais de natureza tributária e postural (multa);

[1] http://transparencia.guaiba.rs.gov.br/files/uploads/docs/d70e6394ff56a88a8d616f31c1fcfdf8.pdf

Portanto, constata-se que já há estrutura administrativa organizada para promover o exercício do poder de polícia no Município de Guaíba, especialmente para “cumprir e fazer cumprir as leis, decretos, atos administrativos e o que mais couber”, de tal forma que a cominação de penalidade administrativa para o descumprimento da obrigação prevista no projeto de lei em análise não acarretará aumento de despesa para a sua efetiva aplicação; do contrário, o produto das multas constituirá fonte de receita em favor da Administração Pública, que poderá melhor equipar-se para atender aos objetivos de interesse público.

Desse modo, não se observa iniciativa privativa do Chefe do Executivo para deflagrar o processo legislativo para a fixação de multas pelo descumprimento de obrigações legais, sendo a iniciativa concorrente no presente caso.

3. Da inexistência de intervenção no livre exercício das atividades privadas

Embora o IGAM sustente que a medida proposta interfira drasticamente no livre exercício das atividades privadas, é de se destacar, primeiramente, que se trata de providência simples a ser implementada pelo comércio local, sem capacidade para interferir na projeção dos custos ou dos lucros, fator primordial de qualquer organização empresarial. A garantia de um mero cardápio em braile por cada estabelecimento não tem o condão de intervir gravemente no livre exercício das atividades privadas, mas, por outro lado, assegura, em sua plenitude, o direito das pessoas com deficiência a terem acesso às informações sobre os serviços prestados em cada estabelecimento, o que é de interesse do próprio empresário.

Os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência asseguram, em seu núcleo, a prerrogativa de que todos podem exercer atividades empresariais como meio de sobrevivência, desde que atendam às condições estabelecidas em lei. Trata-se, portanto, de uma garantia ligada à liberdade, direito fundamental de primeira dimensão que obriga o Estado a adotar uma posição de inércia em relação aos cidadãos, que se autodeterminam conforme a própria vontade. Como todo e qualquer princípio constitucional, não há absolutismos. Se, por um lado, o livre exercício do trabalho não admite interferências estatais graves, por outro a ordem econômica tem por fim assegurar a todos existência digna, de acordo com os ditames da justiça social, observados os princípios de defesa do consumidor e de redução das desigualdades regionais e sociais (artigo 170, inc. V e VII, CF/88).

Sob o ponto de vista da proporcionalidade, tenho que a medida proposta não causa uma grave interferência no exercício da atividade privada a ponto de torná-la inviável. Como referido anteriormente, trata-se de medida simples a ser implementada em cada estabelecimento e que permitirá o pleno exercício do direito à informação por aqueles que estão impossibilitados de enxergar.

O princípio da proporcionalidade se divide em três parâmetros a serem observados pelo intérprete: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. A adequação se faz presente quando a medida escolhida é idônea para atingir o objetivo; a necessidade, por sua vez, exige que a medida adotada seja indispensável para alcançar a finalidade, não sendo substituível por outras menos gravosas; a proporcionalidade em sentido estrito, por fim, é a análise do equilíbrio entre os danos da restrição de um direito fundamental e as vantagens da preponderância de outro direito fundamental.

No caso em análise, a verificação da proporcionalidade da medida pretendida com o Projeto de Lei nº 116/2017 impõe os seguintes questionamentos: a criação de uma lei tornando obrigatório o fornecimento de cardápio em braile é medida adequada para garantir o direito à informação pelos cegos? A obrigação de providenciar alguns poucos cardápios em braile é medida necessária para garantir tal direito, não havendo medida menos restritiva capaz de alcançar esse objetivo, com a conciliação dos interesses? Os benefícios a serem obtidos com a restrição justificam os meios empregados?

Creio que a medida seja adequada, necessária e proporcional, porque a lei, enquanto preceito impositivo, tornará obrigatória a disponibilização de cardápios adaptados a quem deles precise, medida simples e que não causará interferência na projeção de custos e lucros das empresas (fator principal de qualquer atividade empresarial), além do que os ganhos serão muito maiores do que prejuízos, uma vez que é do próprio interesse do empresário garantir o pleno acesso da população aos seus serviços, independentemente de possuir ou não alguma deficiência, pois todos se enquadram na categoria “clientes pagantes”.

Não se pode esquecer, ainda, de que a legislação brasileira prevê, em inúmeros títulos legais, a garantia de acessibilidade aos portadores de deficiência física ou que possuam mobilidade reduzida, a exemplo da Lei Federal nº 13.146/15, que criou um verdadeiro estatuto da pessoa com deficiência. A CF/88, por fim, atribui a todos os entes federados a competência material para proteger e garantir os direitos das pessoas com deficiência, o que legitima constitucionalmente a proposta em análise.

Assim, a despeito do parecer do IGAM, não vejo qualquer vício de natureza formal ou material a impedir a regular tramitação do Projeto de Lei nº 116/2017. Sugere-se apenas emenda nos artigos 1º e 2º para tornar a redação mais clara e precisa nos seus objetivos, nos seguintes termos:

Art. 1º Os bares, restaurantes, lanchonetes, hotéis e similares situados no Município de Guaíba devem disponibilizar, quando necessário, cardápio em braile aos seus clientes.

Art. 2º Além deste cardápio, os estabelecimentos referidos no art. 1º devem possuir cardápio com caracteres na fonte Times New Roman, tamanho 28.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 116/2017, apenas recomendando mudança na redação dos artigos 1º e 2º, para tornar mais clara a precisa a aplicação dos dispositivos.

É o parecer.

Guaíba, 23 de novembro de 2017.

GUSTAVO DOBLER

Procurador Jurídico