1. Relatório:

A Vereadora Claudinha Jardim apresentou o Projeto de Lei nº 066/2017 à Câmara Municipal, objetivando disciplinar as atividades dos serviços de Bombeiros Civis para atuar em estabelecimentos ou eventos de grande concentração no âmbito municipal. Por orientação da Procuradoria, em 22 de agosto de 2017, foi apresentado um substitutivo ao projeto de lei, para adequar a técnica legislativa do detalhamento do artigo 4º. Acostou-se, também, um parecer da União dos Vereadores do Rio Grande do Sul, que opinou pela legalidade da proposta. Encaminhado à Comissão de Justiça e Redação, o projeto foi remetido a esta Procuradoria, para novo parecer, lançado às fls. 26/34. Foi apresentado novo substitutivo à proposta, suprimindo o artigo 5º. Solicitado o parecer, o procurador jurídico Gustavo Dobler opinou pela constitucionalidade, tendo sido requerido, agora, parecer de minha autoria. 

2. Parecer:

O IGAM, na orientação técnica nº 27.251/2017, novamente defendeu que o Projeto de Lei nº 066/2017 afronta a competência privativa da União prevista no artigo 22, XVI, da CF, por legislar sobre o exercício das profissões. Além disso, referiu que a Lei Federal nº 11.901/09 não delegou expressamente aos Municípios a regulamentação da profissão de bombeiro civil.

No entanto, pelos motivos a seguir expostos, acompanho o parecer de fls. 26/34, de autoria do procurador jurídico Gustavo Dobler. A República Federativa do Brasil é fundada na valorização do trabalho humano, consistindo este em um dos seus fundamentos (artigo 1º, IV, artigo 170, caput, CF). Em razão disso, em regra, é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer, conforme prevê o artigo 5º, XIII, da CF.

O trabalho, além disso, é um direito fundamental de natureza social (artigo 6º, CF) e, como tal, deve ser incentivado pelo Estado mediante políticas públicas que assegurem o pleno emprego (artigo 170, VIII, CF). Assim, cabe aos entes federados não apenas adotar posição inerte, garantindo o livre exercício das profissões, mas também estimular o povo a qualificar-se e a ingressar no mercado formal de trabalho, de modo a garantir o desenvolvimento nacional, construir uma sociedade livre, justa e solidária e, sobretudo, reduzir a pobreza, a marginalização e as desigualdades sociais e regionais (artigo 3º, I, II e III, CF).

No caso em análise, o IGAM sustenta que a regulamentação dada pelo Projeto de Lei nº 066/2017 diz respeito ao exercício das profissões, o que violaria a competência privativa da União prevista no artigo 22, XVI, da CF. No entanto, o dispositivo constitucional é claro ao restringir a competência nos casos de “organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões”. Não se trata de restrição a toda e qualquer regulamentação, mas apenas daquilo que concerne aos requisitos de capacitação e às qualificações profissionais, exatamente como propõe o inciso XIII do artigo 5º da CF.

A respeito desse assunto, importante trazer à tona a lição doutrinária de Fernanda Dias Menezes de Almeida, muito esclarecedora sobre o conteúdo da iniciativa privativa do artigo 22, XVI, da CF:

Em numerosos artigos a Constituição cuida da questão do trabalho e do emprego, valendo lembrar, para ficar no plano das disposições principiológicas, que já o art. 1º inclui entre os fundamentos da República Federativa do Brasil os valores sociais do trabalho (inciso IV), voltando ao tema o art. 170, que funda na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa a ordem econômica, e inclui, entre os princípios que esta há de observar, o da busca do pleno emprego. Não obstante ser antiga a preocupação com esses temas, não se localiza, contudo, nas Constituições anteriores previsão da organização de um sistema nacional de emprego, cuja disciplina legislativa ora se atribuiu à União, por se tratar, como afirmado, de um sistema nacional. Já a competência legislativa da União em tema de condições para o exercício profissional, constou, com alcance menos genérico, é verdade, na Constituição de 1967 (art. 8º, XVII, r, do texto original, e art. 8º, XV, r, depois da EC n. 1/69); na de 1946 (art. 5º, XV, p) e na de 1934 (art. 5º, XIX, k). Tratava-se de competência legislativa restrita à disciplina das condições de capacitação para o exercício de profissões técnico-científicas e liberais. Prevê agora a Constituição de 1988 entre os direitos fundamentais, de modo mais amplo, a liberdade de exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer (art. 5º, XIII), o mesmo repetindo quanto ao exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei (art. 170, parágrafo único). Será lei federal, no caso, a lei disciplinadora, na perspectiva de unificação das condições de exercício profissional no país (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Comentários ao artigo 22, XVI. In: CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 743).

Veja-se, assim, que a competência privativa da União prevista no artigo 22, XVI, como bem explica a doutrina constitucionalista, é restrita ao tema das condições, qualificações, requisitos, exigências para o exercício das profissões, de modo a, obviamente, garantir o exercício do trabalho em condições igualitárias em todos os Estados do Brasil. Para tornar mais claro o motivo pelo qual há competência privativa da União para regular as condições para o exercício de profissões, traz-se o exemplo do trabalho do advogado. O Estatuto da Advocacia e da OAB (Lei Federal nº 8.906, de 04 de julho de 1994) estabelece, no artigo 8º, os requisitos para a inscrição do bacharel em Direito como advogado:

Art. 8º Para inscrição como advogado é necessário:

I - capacidade civil;

II - diploma ou certidão de graduação em direito, obtido em instituição de ensino oficialmente autorizada e credenciada;

III - título de eleitor e quitação do serviço militar, se brasileiro;

IV - aprovação em Exame de Ordem;

V - não exercer atividade incompatível com a advocacia;

VI - idoneidade moral;

VII - prestar compromisso perante o conselho.

Esses, de fato, são requisitos para o exercício da profissão de advogado, cabendo somente à União estabelecê-los. Caso os Estados ou os Municípios pudessem, de acordo com as suas necessidades, dispor sobre os requisitos para a inscrição de bacharéis como advogados, certamente se formaria uma situação caótica de regulamentação da profissão. Digamos que, se o Estado de SC pudesse deixar de exigir a aprovação em Exame de Ordem como requisito para a inscrição e o Estado do RS mantivesse a condição, os bacharéis não aprovados no exame técnico poderiam exercer a profissão em SC, mas não no RS, o que é totalmente ilógico. Portanto, em matéria de CONDIÇÕES para o exercício das profissões, cabe somente à União fixá-los, para garantir o trabalho de forma igualitária a todos que preencham as justas qualificações.

No caso do Projeto de Lei nº 066/2017, a proposta em momento algum fixa condições para o exercício da profissão de bombeiro civil. Aliás, o artigo 3º é claro ao definir que “Para a implementação da presente lei são considerados Bombeiros Civis aqueles habilitados ou qualificados nos termos da Lei Federal nº 11.901/2009, que exerçam função remunerada de prevenção de combate de incêndios.” Ou seja, quanto à qualificação do profissional para o exercício da atividade de bombeiro civil, a proposição remete às exigências previstas na Lei Federal nº 11.901/09, especificamente no artigo 4º, nesses termos:

Art. 4º As funções de Bombeiro Civil são assim classificadas:

I - Bombeiro Civil, nível básico, combatente direto ou não do fogo;

II - Bombeiro Civil Líder, o formado como técnico em prevenção e combate a incêndio, em nível de ensino médio, comandante de guarnição em seu horário de trabalho;

III - Bombeiro Civil Mestre, o formado em engenharia com especialização em prevenção e combate a incêndio, responsável pelo Departamento de Prevenção e Combate a Incêndio.

É perceptível, portanto, que o Projeto de Lei nº 066/2017, com os seus substitutivos, em momento algum trouxe exigências específicas, novas condições de qualificação ou requisitos além dos previstos na Lei Federal nº 11.901/09, apenas fazendo referência que o profissional “bombeiro civil” é assim considerado nos termos do diploma federal. Sobre esse aspecto, é salutar o registro feito em parecer jurídico anterior, à fl. 28, citando o exemplo da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.761, em trâmite no STF e proposta pelo Procurador-Geral da República em face da Lei nº 3.271/13, do Estado de Rondônia. Nesse caso em específico, a lei estadual trouxe graves limitações ao exercício da profissão de bombeiro civil, exigindo a conclusão de curso de formação com certa grade curricular e determinada carga horária, além de outros requisitos a serem definidos pelo Corpo de Bombeiros Militar. Tal matéria afronta, de fato, a competência privativa da União prevista no artigo 22, XVI, porque concerne aos requisitos para o exercício da profissão de bombeiro civil. Diferente é o caso do substitutivo em análise, porque em momento algum fixa novas condições de trabalho.

Ainda, não prospera a alegação do IGAM de que há impedimento à regulamentação da Lei Federal nº 11.901/09 porque não houve delegação expressa de tais poderes aos Municípios. Ora, a competência suplementar municipal não depende de permissivo expresso da legislação, derivando diretamente da Constituição Federal, nos exatos termos do artigo 30, inciso II, desde que não esbarre em competência privativa da União (artigo 22), que, como se viu, não ocorre na situação. É desnecessária, pois, a previsão expressa, na Lei Federal nº 11.901/09, autorizando a sua regulamentação, legitimando-se a ação do Município de Guaíba imediatamente da Lei Maior.

Importante esclarecer, ademais, que inúmeros Municípios e Estados aprovaram leis dispondo sobre a atividade dos bombeiros civis em âmbito regional e local. Na grande maioria dos casos, as normas aprovadas foram muito mais radicais porque instituíram a obrigação de certos estabelecimentos instalarem unidades de prevenção e combate a incêndios, compostas por bombeiros civis, e manterem as respectivas equipes. O Projeto de Lei nº 066/2017, por sua vez, apenas regulamenta o cenário de atuação dos profissionais, bem como prevê a possibilidade da realização de ações preventivas, mas em momento algum institui a obrigação de o comércio providenciar a instalação de unidades e a contratação de profissionais da área.

De qualquer forma, em outros Estados, leis que instituíram a obrigatoriedade já foram tratadas nos tribunais de justiça, havendo precedentes com julgamentos favoráveis ao entendimento desta Procuradoria. No Estado de Minas Gerais, decidiu-se que a regulamentação da atividade de bombeiro civil pelo Município é possível e não há qualquer interferência nas competências dos outros entes, por ser mera expressão do poder de polícia:

AÇÃO ORDINÁRIA. LEI MUNICIPAL Nº 10.389/2012. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE. A organização da segurança pública é de competência do Governo Estadual, sendo vedada ao Município a ingerência em questões relativas à sua estrutura e disciplina. No entanto, a Lei Municipal nº 10.389/2012, que dispõe sobre a obrigatoriedade de manutenção de uma unidade de combate a incêndio e primeiros socorros composta por corpo de bombeiro civil nos estabelecimentos que menciona não afronta os princípios constitucionais, sendo mera expressão de exercício do poder de polícia. Não há como confundir o bombeiro militar com o bombeiro civil, profissão criada pela Lei Federal nº 11.901/2009 (TJ-MG - AC: 10024122585557001 MG, Relator: Wander Marotta, Data de Julgamento: 26/11/2013, Câmaras Cíveis / 7ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 29/11/2013).

No Estado de São Paulo, o acórdão proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2157375-74.2016.8.26.0000 decidiu pela constitucionalidade da Lei Municipal nº 4.523/16, do Município de São Roque, que tornou obrigatória a manutenção de brigada de bombeiros civis em determinados estabelecimentos, defendendo-se, inclusive, que a iniciativa para a proposta é concorrente, de modo a poder ser apresentada por vereador:

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI 4.523/2016 DO MUNICÍPIO DE SÃO ROQUE QUE DISPÕE SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE MANUTENÇÃO DE BRIGADA PROFISSIONAL, COMPOSTA POR BOMBEIROS CIVIS, NOS ESTABELECIMENTOS QUE MENCIONA – NORMA GENÉRICA E IMPESSOAL E SE SITUA NO PLANO DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA DO MUNICÍPIO NÃO SE INCLUINDO, DESTA FEITA, NA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO, PORQUANTO NÃO CRIA NENHUM ENCARGO PARA ESTE PODER – AÇÃO IMPROCEDENTE (TJ-SP - ADI: 21573757420168260000 SP 2157375-74.2016.8.26.0000, Relator: Ferraz de Arruda, Data de Julgamento: 01/02/2017, Órgão Especial, Data de Publicação: 17/02/2017).

Na Arguição de Inconstitucionalidade nº 1.0024.12.202474-8/002, do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, julgada em 28 de agosto de 2014, ressalta-se o voto do desembargador Wander Marotta:

A Administração Pública, seja ela municipal ou estadual, pode, no exercício de seu respectivo poder de polícia, exigir o preenchimento de certos requisitos para a prática de determinada atividade, por razões de segurança e de adequação de seu exercício ao interesse público. Assim ocorre, por ex., com a lei federal que estabelece a obrigatoriedade da presença de um farmacêutico nas farmácias e drogarias brasileiras. Nos hospitais e nas clínicas, certas atividades só podem ser exercidas por enfermeiras; nos laticínios há atividades só podem ser realizadas por agrônomos ou nutricionistas, estes que também são necessários em alguns hospitais ou restaurantes. A questão aqui é exatamente a mesma; em certos estabelecimentos (que envolvam risco de incêndio para um número elevado de pessoas e possíveis vítimas), o Município pode, sem exacerbação e sem extrapolar a sua competência, exigir a presença de um bombeiro civil, se o faz pela via legal. A "utilização potencial" dos serviços dos bombeiros militares é uma coisa; trata-se da proteção difusa que o Estado de Minas Gerais fornece a todos, de forma indistinta. Aqui não se cuida de serviços fornecidos pela Prefeitura (a Prefeitura não criou - por esta Lei - o seu corpo de bombeiros civis). O Município apenas dispôs que os empreendimentos com certas atividades (pelo seu alto risco) devem oferecer, elas próprias, um serviço preventivo de bombeiro civil, inclusive para evitar que, como no episódio do Canecão Mineiro, os contribuintes venham a ser responsabilizados pelos pagamentos de indenizações originárias da reconhecida responsabilidade do Município caracterizada pela suposta inércia na fiscalização dos empreendimentos. Balizado por estes parâmetros, deve-se frisar que as exigências contidas na Lei 10.389/2012 não são absurdas ou ilegais; pelo contrário, visam à regulamentação de risco em estabelecimentos que recebem grande fluxo de pessoas no que se refere à prevenção de incêndios e segurança dos administrados, tomando o caso do ponto de vista da efetiva e atual disponibilidade do serviço, a ser prestado pelo próprio comerciante (que aufere os lucros e que deve assumir os riscos de seu negócio, sem transferi-lo para a sociedade). Trata-se de meramente prevenir o "capitalismo "sem riscos", no qual a regra é a apropriação dos lucros pelos particulares e a transferência (para os contribuintes) dos danos e da responsabilidade pelos prejuízos."

Muito se falou, nos julgados acima citados, que a regulamentação da Lei Federal nº 11.901/09 pelo Município se fundamenta no exercício do poder-dever de polícia. De fato, a formação de equipes de bombeiros civis para as atividades de prevenção e de auxílio ao combate aos incêndios deve ser incentivada pelo Município à luz do poder de polícia, porque consiste na atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos (artigo 78, caput, CTN).

Além disso, o artigo 13, inciso I, da Constituição Estadual Gaúcha é claro ao referir que compete ao Município “exercer o poder de polícia administrativa nas matérias de interesse local, tais como proteção à saúde, aí incluídas a vigilância e a fiscalização sanitárias, e proteção ao meio-ambiente, ao sossego, à higiene e à funcionalidade, bem como dispor sobre as penalidades por infração às leis e regulamentos locais.”

Por fim, e não menos importante, indispensável colacionar a específica lição doutrinária de Hely Lopes Meirelles, na grande obra “Direito Municipal Brasileiro”, Malheiros Editores, 12. ed., 2001, p. 429-430, a qual trata exatamente do tema dos bombeiros civis:

O serviço de prevenção contra incêndios, principalmente no seu aspecto preventivo, é da competência do Município. As providências cautelares devem ser exigidas desde a aprovação dos projetos de construção, para os quais o Código de Obras e as normas especiais estabelecem requisitos de segurança contra fogo e impõem dispositivos de salvamento nos edifícios de utilização coletiva, casas de diversão, recintos de espetáculos e demais estabelecimentos ou locais sujeitos a incêndios.

Pode ainda o Município organizar corpo de bombeiros voluntários para auxiliar o corpo militar de bombeiros (este, sim, privativo do Estado, nos termos do art. 144, § 6º, da CF) nas emergências que os incêndios provocam nos centros urbanos, e mesmo nas queimadas de florestas tão freqüentes na zona rural nas épocas de seca. Nessas eventualidades sempre se verifica a insuficiência de homens e de equipamento do serviço estadual, que bem pode ser complementado pela organização local.

Outro aspecto a ser provido pelo Município é a promoção de campanhas educativas da população sobre a prevenção e combate ao fogo, bem como a formação de corpos de voluntários que se disponham a cooperar com as autoridades competentes nos momentos de necessidade gerados pelos grandes incêndios, urbanos e rurais. Tal iniciativa tem sido posta em prática em muitas cidades paulistas, com resultados plenamente satisfatórios.

Assim sendo, demonstrada a competência dos Municípios para dispor sobre a prevenção e o combate a incêndios por bombeiros civis, com fundamento no poder de polícia administrativa, tem-se que não há qualquer mácula constitucional ou legal no substitutivo ao Projeto de Lei nº 066/2017, de autoria parlamentar, especialmente porque não fixou qualquer condição para o exercício da atividade, apenas regulamentando as áreas de atuação e a possibilidade do desenvolvimento de projetos educativos com o viés da prevenção. 

Conclusão:

Diante do exposto, com base nesses argumentos e reiterando os termos dos pareceres jurídicos de fls. 26/34 e fl. 40, opino pela constitucionalidade e pela regular tramitação do substitutivo ao Projeto de Lei nº 066/2017, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 1º de novembro de 2017.

JULIA ZANATA DAL OSTO

Procuradora