1. Relatório:

A Vereadora Claudinha Jardim apresentou o Projeto de Lei nº 080/2017 à Câmara Municipal, objetivando instituir, no Município de Guaíba, o Serviço de Apoio ao Idoso Carente e sua Família. Encaminhado à Comissão de Justiça e Redação, o projeto foi remetido a esta Procuradoria, para parecer jurídico. 

2. Parecer:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

O Serviço de Apoio ao Idoso Carente e sua Família que se pretende instituir no âmbito do Município de Guaíba se insere, efetivamente, na definição de interesse local, eis que o Projeto de Lei nº 080/2017 visa estabelecer melhorias na qualidade de vida dos idosos carentes, direito que também é alinhado ao espírito democrático e garantista da Constituição Federal e da Constituição Estadual Gaúcha.

Quanto à matéria de fundo, também não há óbices. Isso porque o texto constitucional determina a obrigação do Estado de assegurar o bem-estar e a dignidade das pessoas idosas. O artigo 230 da Constituição Federal prevê: “A família, a sociedade e o Estado têm o dever de amparar as pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida.” No mesmo sentido, dispõe o artigo 261, IV, da Constituição Gaúcha que compete ao Estado “estabelecer programas de assistência aos idosos portadores ou não de deficiência, com objetivo de proporcionar-lhes segurança econômica, defesa da dignidade e bem-estar, prevenção de doenças, integração e participação ativa na comunidade”. Não bastasse, a Lei Federal nº 10.741/03, que institui o Estatuto do Idoso, funda uma ampla política de proteção e de atendimento às pessoas idosas, de modo a assegurar-lhes os seus direitos fundamentais.

Ocorre que o Projeto de Lei nº 080/2017, embora louvável o seu objeto, contém vício de iniciativa. Para os fins do direito municipal, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, uma vez que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme prevê o artigo 125, § 2º, da CF e artigo 95, XII, alínea “d”, da CE. Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Na mesma linha, dispõe, ainda, a Lei Orgânica do Município de Guaíba sobre as hipóteses de competência privativa do Prefeito:

Art. 52 - Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei;

(...)

X – planejar e promover a execução dos serviços públicos municipais;

Vale destacar que o mero fato de gerar novas despesas ao Poder Executivo não obstaculiza a tramitação de projetos de lei, desde que haja previsão do programa na lei orçamentária anual, na forma do artigo 154, I, da CE/RS e do artigo 167, I, da CF/88. Inclusive, como bem referiu o IGAM na orientação técnica nº 23.659/2017, o Supremo Tribunal Federal já estabeleceu o entendimento de que “Não usurpa a competência privativa do chefe do Poder Executivo lei que, embora crie despesa para a Administração Pública, não trata da sua estrutura ou da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos.” (ARE nº 878.911/RJ, Relator: Min. Gilmar Mendes, publicado em 11/10/2016).

Sucede-se que, muito além de apenas criar novas despesas ao Executivo, o Projeto de Lei nº 080/2017 objetiva a instituição de novo serviço específico para a Secretaria de Assistência Social, órgão da Administração Pública, que consiste na implantação de um espaço de acolhimento, proteção e convivência para idosos carentes. Por ser vedada a iniciativa parlamentar para os projetos que criem ou alterem a estrutura ou as atribuições de órgãos municipais, tem-se como formalmente inconstitucional a proposta, porquanto deveria ter sido protocolada pelo Chefe do Executivo, nos exatos termos do artigo 60, II, “d”, da CE/RS.

Destarte, apesar de ser honrosa sob o ponto de vista material, a proposta não poderia ter sido apresentada por membro do Poder Legislativo, uma vez que a iniciativa para projetos que criem ou estruturem órgãos da Administração Pública, ou que lhe atribuam obrigações até então inexistentes, compete apenas ao Chefe do Executivo, enquanto responsável pela organização administrativa.

A propósito, destaca-se a jurisprudência do TJRS:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 5.796, DE 12 DE MAIO DE 2011, DO MUNICÍPIO DE PELOTAS, QUE INSERIU PARÁGRAFO ÚNICO NO ART. 34 DA LEI MUNICIPAL Nº 4.652/2001, DISCIPLINANDO A PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS FUNERÁRIOS À COMUNIDADE CARENTE. VÍCIO DE ORIGEM. INICIATIVA PRIVATIVA DO PREFEITO. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. OFENSA AOS ARTS. 5º, 8º, 10, 60, II, D, E 82, III E VII, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. É inconstitucional a Lei nº 5.796/2011, do Município de Pelotas, por vício de iniciativa, considerando que a competência para regular matéria relativa à prestação de serviços funerários é do Chefe do Executivo. Há ingerência do Poder Legislativo em matéria de competência exclusiva do Poder Executivo Municipal, violando o princípio constitucional da independência e harmonia dos Poderes, em ofensa ao disposto nos artigos 5º, 8º, 10, 60, II, d, e 82, III e VII, da Constituição Estadual. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (TJ-RS - ADI: 70043304740 RS, Relator: Francisco José Moesch, Data de Julgamento: 24/10/2011, Tribunal Pleno, Data de Publicação: Diário da Justiça do dia 07/11/2011).

Além disso, como bem lembrou o IGAM, na orientação técnica nº 23.662/2017, a Resolução nº 109, 11/11/09, do Conselho Nacional de Assistência Social, que dispõe sobre a Tipificação Nacional dos Serviços Socioassistenciais, estabelece, entre diversos outros serviços, o Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV), executado no Centro de Referência de Assistência Social (CRAS), cujos objetivos vêm ao encontro do disposto na proposta. Portanto, já há, no âmbito do Município, estrutura de apoio ao idoso carente, cabendo apenas ao Executivo a iniciativa para a criação de novos serviços, restringindo-se o trabalho do Legislativo à fiscalização da efetividade da política pública de assistência social.

Assim, embora seja admirável a justificativa e os termos da proposta, o Projeto de Lei nº 080/2017 contém vício de iniciativa, por dispor sobre a estruturação e as atribuições de órgão público municipal, matéria cuja iniciativa é reservada ao Chefe do Executivo, nos termos do artigo 61, § 1º, II, “b”, da CF e do artigo 60, II, “d”, da CE/RS.

Nada impede, contudo, que a proposta seja remetida ao Executivo sob a forma de indicação, com base no artigo 114 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba, para que, pela via política, o Prefeito apresente o mesmo projeto ao Legislativo, afastando, assim, a ocorrência do vício de iniciativa.

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela inviabilidade jurídica do Projeto de Lei nº 080/2017, pela ocorrência de vício de iniciativa, nada impedindo, contudo, que seja remetido ao Executivo sob a forma de indicação (artigo 114 do RI).

Guaíba, 31 de outubro de 2017.

GUSTAVO DOBLER

Procurador Jurídico