1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 067/2017 à Câmara Municipal, em que busca alterar o § 4º do artigo 136 da Lei Municipal nº 2.146, de 11 de outubro de 2006, e revogar a Lei Municipal nº 3.330/2015. Encaminhado à Comissão de Justiça e Redação, o projeto foi remetido a esta Procuradoria, para parecer. 

2. Parecer:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A alteração que se pretende instituir no Plano Diretor se insere, efetivamente, na definição de interesse local. Isso porque, além de veicular tema de relevância para o Município, a proposta se refere ao exercício da competência constitucional de estabelecer o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, matéria para a qual o Município é competente.

No que diz respeito à iniciativa, também está adequada, porque não há qualquer dispositivo constitucional ou da Lei Orgânica Municipal que restrinja o poder de iniciativa ao Executivo no que concerne aos projetos de lei sobre o plano diretor. Aplica-se, em razão disso, a regra geral prevista no artigo 61, caput, da CF, artigo 59, caput, da CE/RS e artigo 38, caput, da LOM, segundo os quais a iniciativa dos projetos de lei, salvo disposição em contrário, cabe a qualquer membro do Legislativo, comissão permanente, ao Chefe do Executivo, entre outras autoridades, e também aos cidadãos.

Quanto à matéria de fundo, veja-se que o Projeto de Lei nº 067/2017 só objetiva regularizar situação que, na prática, estava sendo adotada pelo Poder Executivo. A Lei Municipal nº 2.146/06 recebeu uma alteração pela Lei Municipal nº 3.276/15, incluindo novas disposições no plano diretor de Guaíba. Ocorre que, por equívoco, não foi incluída uma fórmula essencial ao desenvolvimento das ações relacionadas ao ordenamento territorial na lei promulgada, motivo pelo qual foi incorporada posteriormente, através da Lei Municipal nº 3.330/15. No entanto, por não ter respeitado os trâmites previstos na Lei Orgânica, o diploma aprovado por último foi questionado na Ação Civil Pública nº 052/1.16.0005557-0, em trâmite na comarca de Guaíba, proposta pelo Ministério Público, sendo deferida a tutela provisória para suspender a eficácia da Lei Municipal nº 3.330/15 e para proibir o Município de realizar qualquer ato que tenha por base o disposto no artigo 136, § 4º, da Lei Municipal nº 2.146/06, nos seguintes termos:

Vistos. Trata-se de Ação Civil Pública visando a declaração de nulidade da Lei Ordinária Municipal nº 3.330/2015, pois esta teria alterado o Plano Diretor do Município de Guaíba (Lei Municipal 2.146/2006) sem observar o processo legislativo adequado, com pedido de tutela provisória de urgência para suspender a eficácia de dito ato normativo, determinando a abstenção do ente municipal em prosseguir com projetos que tenham por base o referido texto. A fim de examinar os requisitos da probabilidade do direito, o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, conforme consignados no art. 300 do CPC, impõe-se a análise da regularidade na edição da legislação impugnada. É objeto de questionamento neste feito a Lei Municipal nº 3.330/2015 (fl. 349), que dispõe sobre a alteração do § 4º do art. 136 da Lei nº 2.146/2006 (Plano Diretor). O projeto de lei nº 38/2015, que deu origem a tal norma, datado de 28.05.207 (fl. 301) foi aprovado em Plenário, sem consulta popular. A justificativa utilizada pelo Chefe do Poder Executivo para não submissão do projeto à Audiência Pública seria o fato de tratar-se de mera supressão de omissão ocorrida em 2014, quando a PL 135 deixou de explicitar a fórmula matemática a ser utilizada para balizar os usos permitidos e a localização adequada para os empreendimentos/atividades a serem desenvolvidos na cidade. Preceitua o art. 177, § 5º, da Constituição Estadual, que os Municípios devem possibilitar, quando da elaboração de leis relativas a políticas urbanas, a participação direta e efetiva da comunidade, de forma a concretizar o princípio da democracia participativa. Outrossim, a Lei 3.330/2015 expressamente preceitua o objetivo de ¿alterar o §4º do art. 136 da Lei 2.146, de 11 de outubro de 2006 (Plano Diretor), conforme fl. 349. Dessa forma, em juízo de sumária cognição, verifica-se a provável ocorrência de vício formal, uma vez que não oportunizada a participação da comunidade na fase de elaboração da lei a referendá-la, violando o § 5º do art. 177 da Constituição Estadual. Visando evitar graves danos, de difícil ou incerta reparação, advindos do ato normativo, há de ser deferida a tutela provisória para suspender os seus efeitos. DIANTE DO EXPOSTO, RECEBO a petição inicial da Ação Civil Pública nº 052/1.16.000557-0 movida pelo Ministério Público contra o Município de Guaíba. E, DEFIRO a tutela provisória para o fim de suspender a eficácia da Lei Ordinária nº 3.330/2015 do Município de Guaíba, devendo o ente público abster-se de realizar qualquer ato que tenha por base o disposto no § 4º do art. 136 da Lei 2.146/2006 (Plano Diretor). Cite-se. Intimem-se, inclusive o Prefeito Municipal, o Presidente da Câmara de Vereadores e o Ministério Público. Decorrido o prazo contestacional, com ou sem manifestação, dê-se vista ao Ministério Público.

Assim, a proposição em análise tem por objeto regularizar a situação, revogando a Lei Municipal nº 3.330/15 (questionada na ação civil pública) e editando nova lei nos mesmos termos da anterior, mas agora respeitando os trâmites previstos na Lei Orgânica. A fórmula utilizada segue idêntica. Sobre o cumprimento das etapas do projeto de lei, é possível verificar, na fl. 06, que houve publicação de edital em jornal de circulação local convocando a comunidade em geral a participar de audiência pública sobre a pretendida alteração, sendo disponibilizado o material na Prefeitura de Guaíba e no respectivo site. A referida audiência pública foi realizada no dia 09 de outubro de 2017, no auditório da Prefeitura, participando das discussões pessoas interessadas no projeto de lei (fls. 07/12).

Estão cumpridas, portanto, as etapas do procedimento estabelecido na Lei Orgânica para a aprovação de alterações ao plano diretor. O artigo 46 da LOM assim dispõe:

Art. 46 O Código de Obras, o Código de Posturas, o Código Tributário, a Lei do Plano Diretor, a Lei do Meio Ambiente e o Estatuto dos Funcionários Públicos Municipais, bem como suas alterações somente serão aprovadas pelo voto da maioria absoluta dos membros do Poder Legislativo.

§ 1º Dos projetos previstos no "caput" deste artigo, bem como das respectivas exposições de motivos, antes de submetidos a discussão da Câmara, será dada divulgação com maior amplitude possível.

§ 2º Dentro de 15 (quinze) dias contados da data em que divulgar os projetos referidos no parágrafo anterior, qualquer entidade da sociedade civil organizada poderá apresentar emendas ao proponente.

Houve ampla divulgação do Projeto de Lei nº 067/2017, inclusive com publicação de edital em jornal de circulação local para a realização de audiência pública (Gazeta Centro-Sul, edição de 23 de setembro de 2017), momento em que restou oportunizado, às entidades da sociedade civil organizada, o prazo de 15 (quinze) dias para a apresentação de emendas à proposta. Para a regular tramitação do Projeto de Lei nº 067/2017, resta, agora, a necessidade de aprovação pela maioria absoluta do Plenário da Câmara de Vereadores.

Assim, acompanhando a orientação técnica do IGAM, não se vê qualquer vício de natureza formal ou material a impedir a tramitação da proposta, uma vez que atendidos a competência, a iniciativa, a regularidade material e o procedimento especial de tramitação. 

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 067/2017, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 30 de outubro de 2017.

GUSTAVO DOBLER

Procurador Jurídico