1. Relatório:

O Presidente da Câmara Municipal de Vereadores de Guaíba apresentou o Projeto de Resolução nº 010/2017, objetivando a aprovação da prorrogação do Contrato Administrativo nº 009/2017 pelo Plenário. Encaminhado à Comissão de Justiça e Redação, foi solicitado parecer jurídico a esta Procuradoria, devidamente lançado às fls. 16/17. Posteriormente, a Comissão requereu parecer do IGAM, que foi juntado às fls. 19/23. 

2. Parecer:

O IGAM, na orientação técnica nº 27.655/2017, sustentou, resumidamente: a) o Município é competente para instituir, por lei, a contratação de pessoal por tempo determinado, para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; b) de acordo com a doutrina, são três os requisitos para a admissão de servidores sob essa modalidade: determinabilidade temporal, temporariedade da função e excepcional interesse público; c) não é possível a contratação temporária de excepcional interesse público para suprir atividades de caráter continuado, por subverter a lógica do concurso público; d) no caso em análise, a contratação foi autorizada por lei municipal e expirou o seu prazo em 20 de agosto de 2017, pelo fato de os 06 (seis) meses serem contados a partir da publicação da lei autorizativa, e não da assinatura contratual.

O artigo 37, IX, da CF prevê que “a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público”. A jurisprudência do STF, com base no dispositivo constitucional, é uníssona no sentido de trazer os seguintes requisitos para a contratação temporária: a) previsão em lei dos cargos; b) tempo determinado; c) necessidade temporária de interesse público; d) interesse público excepcional. Veja-se no acórdão a seguir:

1) A contratação temporária prevista no inciso IX do art. 37 da Constituição da República não pode servir à burla da regra constitucional que obriga a realização de concurso público para o provimento de cargo efetivo e de emprego público. 2) O concurso público, posto revelar critério democrático para a escolha dos melhores a desempenharem atribuições para o Estado, na visão anglo-saxônica do merit system, já integrava a Constituição Imperial de 1824 e deve ser persistentemente prestigiado. 3) Deveras, há circunstâncias que compelem a Administração Pública a adotar medidas de caráter emergencial para atender a necessidades urgentes e temporárias e que desobrigam, por permissivo constitucional, o administrador público de realizar um concurso público para a contratação temporária. 4) A contratação temporária, consoante entendimento desta Corte, unicamente poderá ter lugar quando: 1) existir previsão legal dos casos; 2) a contratação for feita por tempo determinado; 3) tiver como função atender a necessidade temporária, e 4) quando a necessidade temporária for de excepcional interesse público. [...] (ADI 3649, Relator(a):  Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 28/05/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014).

Atendendo à previsão constitucional, foi editada, no Município de Guaíba, a Lei nº 3.495, de 20 de fevereiro de 2017, em que “Fica o Poder Legislativo Municipal, com base no artigo 37, IX, da Constituição Federal, autorizado a contratar por tempo determinado 01 (um) Engenheiro Civil ou Arquiteto.” A referida contratação se deve, nos termos da justificativa apresentada no contrato administrativo por excepcional interesse público nº 009/2017, pela “necessidade de acompanhamento dos andamentos dos Processos Administrativos e Especiais na Câmara relativamente às obras e reformas do primeiro pavimento, necessidade de dar andamento nas questões relativas a acessibilidade, projeto executivo, memorial descritivo, planilha orçamentária, cronograma e demais itens, fiscalização e acompanhamento da obra de instalação de elevador ou de acessibilidade, acompanhar e fiscalizar a implantação de gradil de fechamento para alpendre de acesso ao prédio da Câmara de Vereadores, bem como levantamento técnico da área interditada, caso haja liberação da área, e serviços relativos a conservação e ampliação da Câmara de Vereadores, tanto na parte interna quanto externa.”

O artigo 2º da Lei Municipal nº 3.495/17 é claro ao dispor que “O prazo de contratação do profissional de que trata o art. 1º será de 6 (seis) meses, podendo ser prorrogado, em caso de necessidade, por igual período, desde que haja justificativa necessária com aprovação do Plenário da Casa Legislativa.” O parágrafo único, por sua vez, menciona que “A contratação do profissional será efetivada após processo seletivo simplificado, análise curricular e entrevista pessoal do candidato.”

Nesses termos, interpretando-se o referido dispositivo, é possível concluir, claramente, que o prazo de 06 (seis) meses da contratação se expira não a contar da publicação da lei autorizativa, mas da definitiva assinatura contratual, visto que a contratação ficou devidamente condicionada à realização de processo seletivo simplificado, nos termos da orientação do STF, a seguir transcrita, e do artigo 3º da Lei Federal nº 8.745/93:

ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. REQUISITOS PARA CONTRATAÇÃO DE PROFESSOR SUBSTITUTO NO ÂMBITO DE INSTITUIÇÕES FEDERAIS DE ENSINO SUPERIOR. PREVISÃO LEGAL QUE NÃO AUTORIZA NOVA CONTRATAÇÃO SEM A OBSERVÂNCIA DO INTERSTÍCIO DE 24 (VINTE E QUATRO) MESES. CONSTITUCIONALIDADE. RECURSO A QUE SE DÁ PROVIMENTO. 1. Embora não se apliquem integralmente as regras do concurso público para as contratações por necessidade temporária, deve a seleção simplificada observar os princípios da impessoalidade e da moralidade, inscritos no art. 37, caput, da CRFB. Precedentes. 2. A previsão legal que não autoriza nova contratação de professor substituto sem a observância de interstício mínimo concretiza a moralidade administrativa. 3. Cabe ao Poder Judiciário assumir postura deferente à opção manifestada pelo legislador quando o direito invocado é proporcional ao interesse público comum. 4. Não configura ofensa à isonomia a previsão legal de proibição, por prazo determinado, de nova contratação de candidato já anteriormente admitido em processo seletivo simplificado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, sob pena de transformar-se “em ordinário o que é, pela sua natureza, extraordinário e transitório” (ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais dos servidores públicos. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 244) 5. Recurso extraordinário a que se dá provimento. (RE 635648, Relator(a):  Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 14/06/2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-206 DIVULG 11-09-2017 PUBLIC 12-09-2017).

O Edital nº 001/2017 da Câmara de Vereadores de Guaíba, que deu abertura ao processo seletivo simplificado para a referida contratação, prevê, no item 3, que “A contratação emergencial é por tempo determinado, conforme estabelecido no art. 2º da Lei Municipal nº 3.495/2017. Dar-se-á mediante Termo de Contrato assinado entre as partes (contratante e contratado), expedido pelo Departamento de Recursos Humanos da Câmara Municipal de Guaíba.” Observa-se, portanto, que o próprio edital de abertura do processo seletivo reiterou, à luz da Lei Municipal nº 3.495/2017, que a contratação por tempo determinado se dá a partir da assinatura do termo de contrato, fluindo deste momento o marco temporal de 06 (seis) meses. É ilógico imaginar que o prazo, nesse caso, inicia a partir da publicação da lei autorizativa, porquanto claramente posto no diploma legal o dever de realizar processo seletivo simplificado para a contratação, além do que apenas a efetiva assinatura contratual torna possível o início do trabalho por tempo determinado.

Ademais, a contratação temporária por excepcional interesse público é tratada, também, na lei que institui o regime jurídico dos servidores públicos do Município de Guaíba. De acordo com o artigo 216, “Para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse público, poderão ser efetuadas contratações de pessoal por tempo determinado.” O artigo 217, por sua vez, prevê as hipóteses autorizadoras da contratação. O artigo 219 prevê os direitos do contratado e a natureza administrativa do contrato, e o artigo 218, relevante para essa argumentação, prevê: “As contratações de que trata este capítulo serão realizadas por prazo determinado, de 06 (seis) meses com possibilidade de serem prorrogadas por igual período.”

Desse último dispositivo mencionado, defluem duas conclusões: 1) em virtude da natureza contratual e administrativa do vínculo formado entre a Administração Pública e o selecionado para atender a funções temporárias de excepcional interesse público, tem-se que o prazo determinado de 06 (seis) meses flui a partir da assinatura contratual, e não da lei autorizativa, até porque a contratação esteve condicionada à realização de processo seletivo simplificado que assegure a observância dos princípios constitucionais da moralidade e da impessoalidade (artigo 37, caput, CF); 2) a possibilidade de prorrogação contratual, prevista no artigo 218 do Estatuto dos Servidores Públicos, não é condicionada à prévia aprovação pelo Plenário.

Sobre a natureza contratual do vínculo formado com o agente selecionado para atender a funções de necessidade temporária de excepcional interesse público, destaca-se a doutrina de Hely Lopes Meirelles, um dos maiores expoentes em Direito Administrativo:

Fundados em suas autonomias políticas, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem estabelecer regime jurídico não contratual para os titulares de cargo público, sempre através de lei geral ou de leis específicas para determinadas categorias profissionais, as quais consubstanciam o chamado regime estatutário regular, geral ou peculiar. Por fim, devem adotar um de natureza administrativa especial, na forma da lei de cada pessoa política, previsto pelo art. 37, IX, da CF, para a contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público (MEIRELLES, 2015, p. 509).

No mesmo sentido, a lição de José dos Santos Carvalho Filho:

Outro ponto a ser examinado é o relativo à natureza da relação jurídica funcional. Diz a Constituição que a lei estabelecerá os casos de contratações desses servidores. Assim dizendo, só se pode entender que o Constituinte pretendeu caracterizar essa relação funcional como de natureza contratual. Cuida-se, de fato, de verdadeiro contrato administrativo de natureza funcional, diverso dos contratos administrativos em geral pelo fato de expressar um vínculo de trabalho subordinado entre a Administração e o servidor. Não obstante essa qualificação, a lei instituidora do regime certamente poderá incluir algumas normas que mais se aproximem do regime estatutário, que, inclusive, tem aplicação subsidiária no que couber. O que não poderá, obviamente, é fixar outra qualificação que não a contratual. (CARVALHO FILHO, 2010, p. 654).

Veja-se, assim, que a natureza contratual do regime jurídico especial do artigo 37, IX, da Constituição Federal de 1988 possibilita a conclusão de que o tempo determinado autorizado pela Lei Municipal nº 3.495/17 se inicia a partir da efetiva assinatura contratual, momento em que se torna apto o início dos trabalhos pelo contratado.

No presente caso, tendo sido o contrato administrativo assinado em 28 de março de 2017, o prazo de vigência se estendeu até 28 de setembro de 2017, mesma data em que foi assinado o aditivo ao contrato nº 009/2017, prorrogando a vigência do pactuado em mais 06 (seis) meses, isto é, até o dia 28 de março de 2018. A prorrogação, desse modo, diferentemente do que sustentou o IGAM, ocorreu dentro do prazo de vigência do contrato.

A Lei Municipal nº 3.495/2017, que autorizou o Poder Legislativo Municipal a contratar engenheiro civil ou arquiteto para acompanhar a execução de diversas obras na Câmara Municipal, prevê a possibilidade de prorrogação do contrato administrativo, em caso de necessidade, por igual período, desde que haja justificativa com aprovação do Plenário da Casa Legislativa. A justificativa de prorrogação, apresentada no Mem. nº 063/2017/DIR, é inegável, considerando que a obra de construção do elevador está em andamento, com previsão de término nos próximos dias, sendo indispensável o trabalho do arquiteto contratado especialmente no sentido de fiscalizar a execução dos trabalhos, evitando que algo seja feito indevidamente e, num futuro próximo, possam ocorrer acidentes ou mesmo funcionamento irregular do elevador.

A aprovação da prorrogação do contrato administrativo pelo Plenário, por sua vez, é objeto deste projeto de resolução. A bem da verdade, juridicamente, a prorrogação de contratos administrativos não exige aprovação pelo Poder Legislativo, por se tratar de ato que compete ao Presidente, enquanto responsável pelas funções administrativa e diretiva de todas as atividades internas da Câmara Municipal, nos termos do artigo 31, caput, do Regimento Interno da Câmara de Guaíba.

Além disso, como já referido anteriormente, o artigo 218 do Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Guaíba estabelece a regulamentação local sobre os contratos temporários de excepcional interesse público, prevendo que “As contratações de que trata este capítulo serão realizadas por prazo determinado, de 06 (seis) meses, com possibilidade de serem prorrogadas por igual período.” Percebe-se, assim, que a lei responsável por disciplinar, em âmbito municipal, o regime jurídico especial do artigo 37, IX, da CF/88 não condiciona a prorrogação dos contratos administrativos à aprovação pelo Plenário da Câmara, autorizando-as diretamente, caso haja necessidade.

No sentido de que cabe à lei local regulamentar a contratação temporária de excepcional interesse público prevista na CF/88, estabelecendo as condições indispensáveis, importante trazer à tona o item 2 do Prejulgado nº 1.927 do TCE/SC:

2) é de competência do respectivo Ente a edição de lei para regulamentar a norma constitucional, a qual deve dispor, entre outros, sobre as hipóteses e condições em que poderão ser realizadas admissões temporárias de pessoal para atender a necessidade de excepcional interesse público, o prazo máximo de contratação, a viabilidade de prorrogação ou não do contrato e sua limitação, bem como sobre a possibilidade de nova contratação da mesma pessoa, carga horária, remuneração, regime a que se submete a contratação, a obrigatoriedade de vinculação ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), em face do art. 40, § 13, da Constituição Federal (redação da EC n. 20/98), direitos e deveres dos contratados, a forma e condições de admissão, critérios de seleção, a definição das funções que poderão ser objeto de contratação temporária, o número limite de admissões temporárias; os procedimentos administrativos para a efetivação das contratações;

Ainda, o artigo 4º, parágrafo único, da Lei Federal nº 8.745/93, que regulamenta a contratação temporária na Administração Federal e serve de parâmetro para os Municípios, admite a prorrogação dos contratos nos prazos em que determina independentemente de qualquer aprovação pelo Poder Legislativo, a demonstrar que se trata de poder do titular do mandato enquanto responsável pelas funções administrativa e diretiva do órgão.

 Portanto, tem-se que, juridicamente, não haveria a necessidade de aprovação pelo Plenário da Câmara de Vereadores de Guaíba para a prorrogação do contrato administrativo nº 009/2017, por se tratar de ato relacionado às funções administrativa e diretiva do Presidente da Casa Legislativa. De qualquer forma, para respeitar o disposto no artigo 2º da Lei Municipal nº 3.495/17, foi protocolado o presente projeto de resolução, a fim de obter a efetiva aprovação para a prorrogação do contrato administrativo.

A proposição foi protocolada na mesma data em que o termo aditivo ao contrato foi assinado (28/09/2017) por alguns motivos: 1) o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Guaíba, responsável por regulamentar o regime especial de contratação previsto no artigo 37, IX, da CF, não condiciona a prorrogação desses contratos administrativos à aprovação da Câmara Municipal; 2) a lei autorizativa da contratação (Lei nº 3.495/17), mesmo prevendo, desnecessariamente, a aprovação pelo Plenário, não a obriga anteriormente ao termo aditivo, nada impedindo, portanto, que ocorra ad referendum; 3) a data inicialmente fixada para o término da obra de construção do elevador era 04/10/17 (prorrogada por termo aditivo até o dia 30/10/17), havendo justa expectativa que fosse finalizada anteriormente ao término da vigência do contrato emergencial, caso em que a prorrogação seria desnecessária. Como a obra não foi entregue a tempo, foi firmado o termo aditivo ao contrato do arquiteto em 28 de setembro para evitar a expiração do prazo, protocolando-se no mesmo dia o projeto de resolução.

Não se pode esquecer, por fim, que o objetivo primordial da prorrogação do contrato administrativo é garantir a adequada fiscalização do andamento da obra de construção do elevador, que garantirá a acessibilidade dos deficientes físicos aos demais pavimentos do prédio da Câmara de Vereadores de Guaíba. Inclusive, no caso específico deste Município, a Vereadora Fernanda Garcia é cadeirante e não consegue participar das sessões ordinárias no Plenário da Casa Legislativa, por não haver meios de acesso adequados, tal como o elevador, já tendo sofrido acidente neste ano. Ademais, uma obra complexa como a construção de um elevador, sem dúvidas, necessita da fiscalização constante de profissional habilitado, considerando os riscos de graves incidentes no caso de alguma irregularidade na edificação. Portanto, está mais do que presente a justificativa para a prorrogação.

A respeito do direito à acessibilidade, vale destacar que o Decreto nº 6.949, de 25 de agosto de 2009, que promulgou a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo – norma que, aliás, possui o status de emenda constitucional –, prevê, no artigo 4º, 1, que “Os Estados Partes se comprometem a assegurar e promover o pleno exercício de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais por todas as pessoas com deficiência, sem qualquer tipo de discriminação por causa de sua deficiência”, comprometendo-se a: “a) Adotar todas as medidas legislativas, administrativas e de qualquer outra natureza, necessárias para a realização dos direitos reconhecidos na presente Convenção.”

Ainda, o artigo 23, II, da Constituição Federal de 1988 estabelece a competência material comum entre todos os entes federados para “cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência”, a demonstrar a responsabilidade e o dever do Município de assegurar a acessibilidade nos prédios públicos.

No âmbito infraconstitucional, a Lei nº 13.146/2015, que instituiu a Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência, estabelece, no artigo 2º: “Considera-se pessoa com deficiência aquele que tem impedimento de longo prazo de natureza física, mental, intelectual ou sensorial, o qual, em interação com uma ou mais barreiras, pode obstruir sua participação plena e efetiva na sociedade em igualdade de condições com as demais pessoas.”

O artigo 8º do referido diploma legal, por sua vez, dispõe: “É dever do Estado, da sociedade e da família assegurar à pessoa com deficiência, com prioridade, a efetivação dos direitos referentes à vida, à saúde, à sexualidade, à paternidade e à maternidade, à alimentação, à habitação, à educação, à profissionalização, ao trabalho, à previdência social, à habilitação e à reabilitação, ao transporte, à acessibilidade, à cultura, ao desporto, ao turismo, ao lazer, à informação, à comunicação, aos avanços científicos e tecnológicos, à dignidade, ao respeito, à liberdade, à convivência familiar e comunitária, entre outros decorrentes da Constituição Federal, da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e seu Protocolo Facultativo e das leis e de outras normas que garantam seu bem-estar pessoal, social e econômico.”

Por fim, a Lei Federal nº 10.098, de 19 de dezembro de 2000, estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida. O seu artigo 11, disciplinando a acessibilidade nos edifícios públicos ou de uso coletivo, exige a adoção de providências para que se tornem acessíveis a todos os que possuam deficiência física ou mobilidade reduzida:

Art. 11. A construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos ou privados destinados ao uso coletivo deverão ser executadas de modo que sejam ou se tornem acessíveis às pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida.

Parágrafo único. Para os fins do disposto neste artigo, na construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos ou privados destinados ao uso coletivo deverão ser observados, pelo menos, os seguintes requisitos de acessibilidade: 

I – nas áreas externas ou internas da edificação, destinadas a garagem e a estacionamento de uso público, deverão ser reservadas vagas próximas dos acessos de circulação de pedestres, devidamente sinalizadas, para veículos que transportem pessoas portadoras de deficiência com dificuldade de locomoção permanente; 

II – pelo menos um dos acessos ao interior da edificação deverá estar livre de barreiras arquitetônicas e de obstáculos que impeçam ou dificultem a acessibilidade de pessoa portadora de deficiência ou com mobilidade reduzida; 

III – pelo menos um dos itinerários que comuniquem horizontal e verticalmente todas as dependências e serviços do edifício, entre si e com o exterior, deverá cumprir os requisitos de acessibilidade de que trata esta Lei; e 

IV – os edifícios deverão dispor, pelo menos, de um banheiro acessível, distribuindo-se seus equipamentos e acessórios de maneira que possam ser utilizados por pessoa portadora de deficiência ou com mobilidade reduzida.

Destarte, tendo sido apresentada a justificativa devida (Mem. nº 063/2017/DIR), bem como projeto de resolução visando à sua aprovação pelo Plenário da Câmara Municipal, conclui-se que o procedimento para a prorrogação do contrato nº 009/17, previsto na Lei Municipal nº 3.495/17, está sendo observado. 

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Resolução nº 010/2017, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 26 de outubro de 2017.

GUSTAVO DOBLER                                                                           JULIA ZANATA DAL OSTO

 Procurador Jurídico                                                                                          Procuradora