1. Relatório:

 Esta Comissão msolicitou parecer jurídico no que concerne a legalidade e forma do presente projeto. 

2. Parecer:

Inicialmente a Procuradoria elogia a preocupação da proponente com questões relativas às mães que amamentam, pois notícia corrente nos noticiosos sobre as dificuldades que as mesmas enfrentam para amamentar.

A Procuradoria diante de tal questão foi em busca de jurisprudência sobre o assunto e encontrou uma decisão do Estado de São Paulo (TJSP) que decretou a inconstitucionalidade da norma, no entanto vemos que a matéria é controversa, mesmo que em outros municípios se tenha enfrentado resistência ao trâmite da matéira e até tenha havido aprovação e derrubada de veto como no caso de Ribeirão Preto.

Diante detas questões buscou-se refúgio em decisões do STF e lá foi encontrada uma decisão que ampara a questão com os seguintes argumentos, ou seja, "... tais quais todas as demais empresas instaladas no âmbito to Município de Jundiaí, os estabelecimentos destinatários dessa norma legal devem estar sob permanente vigilância dos órgãos públicos locais, aos quais incumbe verificar o pleno atendimento de toda a legislação de regência, não se podendo então falar na criação de nova obrigação ao Executivo... 

Trancrevemos o acórdão na íntegra para melhor visualização do quanto acima foi transcrito:

Decisão: Trata-se de recurso extraordinário que impugna acórdão do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, assim ementado: “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei nº 7.959, de 23 de novembro de 2012, do Município de Jundiaí, que exige, no comércio de tintas e derivados, advertência contra pichação – Inocorrência de vício de iniciativa do projeto de lei deflagrado pelo Legislativo Municipal, haja vista que a norma editada não regula matéria estritamente administrativa, afeta ao Chefe do Poder Executivo, delimitada pelos artigos 24, §2º, 47, incisos XVII e XVIII, 166 e 174 da CE, aplicáveis ao ente municipal, por expressa imposição da norma contida no artigo 144 daquela mesma Carta – Previsão legal, na verdade, que se destina apenas a alertar a população para a existência de lei que expressamente veda a pichação, dando conta das consequências penais para a inobservância desse preceito legal, cuidando-se de campanha educativa formulada com vistas a “zelar pela guarda da Constituição e das leis vigentes”, nos exatos limites da competência atribuída ao ente público municipal pelo art. 23 da CF – Legislação, ademais, que não implica no aumento de despesa do Município, uma vez que o dever de fiscalização do cumprimento das normas é conatural aos atos normativos e não tem efeito de gerar gastos extraordinários – Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente.” (fl. 77) No recurso extraordinário, interposto com fundamento no artigo 102, III, a e c, da Constituição Federal, sustenta-se, preliminarmente, a repercussão geral da matéria. No mérito, aponta-se ofensa aos artigos 2º, e 61, §1º, da Constituição. Defende-se, em síntese, que a Lei 7.959/2012, do Município de Jundiaí, São Paulo, padece de inconstitucionalidade formal e material, uma vez que a competência para editá-la seria do Chefe do Executivo Municipal, pois alteraria a organização da Administração Municipal e implicaria aumento de despesa. Confira-se o texto integral da Lei Municipal 7.959/2012: “Art. 1º. Todo estabelecimento que comercialize tintas e seus derivados afixará, em local, tamanho e letras facilmente visíveis, placa ou cartaz de advertência com os seguintes dizeres: “PICHAÇÃO É CRIME! (Lei federal nº 9.608/1998) – SUJEITO A PENA DE DETENÇÃO E MULTA.”. Art. 2º. Os estabelecimentos atualmente existentes têm prazo de até 30 (trinta) dias, contados do início de vigência desta lei, para se adequarem ao ora disposto. Art. 3º. A infração desta lei implica: I – multa de R$ 500,00 (quinhentos reais); II – na reincidência, multa em dobro e cancelamento da licença de localização e funcionamento. Parágrafo único. O valor da multa será atualizado anualmente pelo Índice de Preços ao Consumidos Amplo-IPCA ou outro que vier a substituí-lo. Art. 4º. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.” A Procuradoria-Geral da República manifestou-se pelo não provimento do recurso, em parecer assim ementado: “Recurso Extraordinário. Controle de constitucionalidade estadual. Alegação de incompetência do Poder Legislativo municipal para propor lei que importa obrigação de fiscalização pelo Poder Executivo. O dever do Executivo de cumprir e fazer que se cumpram as leis é contratual à sua essência. A lei que não cria uma obrigação específica, extraordinária, para órgãos da Administração, não está sujeita à reserva de iniciativa do Chefe do Executivo; do outro modo, a autonomia do Legislativo seria substancialmente deprimida, em desacordo com a recomendação extraída do princípio interpretativo da correção funcional. Vício de iniciativa não caracterizado. Parecer pelo desprovimento do recurso”. (fl. 138) Decido. O recurso não merece prosperar. O acórdão impugnado assentou o seguinte: “A Lei Municipal nº 7.959/2012 versou apenas tema de interesse geral da população, com vistas a “zelar pela guarda da Constituição e das leis vigentes”, na forma do art. 23 da Carta Magna, sem qualquer relação com matéria estritamente administrativa, cuja iniciativa é afeta privativamente ao Prefeito Municipal, razão pela qual poderia mesmo decorrer de proposta parlamentar, tratando-se de questão de competência comum dos poderes Legislativo e Executivo. A obrigação decorrente do ato normativo objurgado nos autos foi imposta exclusivamente aos comerciantes locais, como forma de alertar a população para a existência de lei que expressamente veda a pichação, dando conta das consequências penais para a inobservância desse preceito legal; destarte, o objeto da Lei Municipal nº 7.959/2012 não tem qualquer relação com matéria relativa a atos de gestão r organização da Administração, que estaria prevista no art. 47, incisos II e XIV, da Constituição Estadual, afastando eventual usurpação de competência exclusiva do Chefe do Executivo. Não colhe, daí, o argumento de inconstitucionalidade da legislação impugnada por vício de iniciativa, arredando, por conseguinte, a alardeada violação ao princípio constitucional da separação dos Poderes. Nem tampouco há que se falar que a previsão legal contestada nos autos implicaria no indevido aumento de despesas do ente público local, sem a respectiva indicação da fonte de custeio, em violação ao comando contido no artigo 50 da Lei Orgânica do Município de Jundiaí, que reproduz a regra contida no artigo 25 da Constituição do Estado de São Paulo. Com efeito, a perene fiscalização das atividades comerciais estabelecidas em seu território insere-se no poder-dever da Administração Municipal, que del anão pode furtar-se; assim, não merce acolhida o argumento de que a obrigação prevista na lei contestada, de afixação de placa ou cartaz com advertência para as penas cominadas aos pichadores, implicaria no aumento de despesa do ente público local, ao estabelecer encargo ao Poder Executivo. Ora, tais quais todas as demais empresas instaladas no âmbito to Município de Jundiaí, os estabelecimentos destinatários dessa norma legal devem estar sob permanente vigilância dos órgãos públicos locais, aos quais incumbe verificar o pleno atendimento de toda a legislação de regência, não se podendo então falar na criação de nova obrigação ao Executivo pela Lei nº 7.959/2012; como realçado precedentemente, a obrigação ali prevista foi imposta apenas aos particulares, estabelecimentos que comercializem tintas e seus derivados, sem nenhum reflexo para a Administração local, exceto no tocante aos deveres fiscalizatórios que lhe são próprios, sem implicar, então, em qualquer incremento de despesas.” (fls. 80-82) O Tribunal de origem decidiu que a obrigação prevista na Lei é dirigida somente aos comerciantes e que a fiscalização de eventual descumprimento está dentro da atividade fiscalizatória padrão da administração, inserida no âmbito de seu poder-dever. Assim, a Lei não produziria reflexos na organização da administração da municipalidade, assim como não implicaria aumento de despesa. Verifico que o entendimento do Tribunal não merece reparos e não destoou da jurisprudência desta Corte quanto à existência de vício de iniciativa privativa do Chefe do Executivo por produzir modificação da estrutura da administração ou por criar aumento de despesa. Confira-se os precedentes a seguir: “INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Arts. 22 e 25 da Lei Complementar n° 176/2000, do Estado do Espírito Santo. Competência legislativa. Administração pública. Procuradoria-Geral do Estado. Organização. Designação de procuradores para atuar noutra Secretaria. Disciplina de processos administrativos. Criação de cargos na Secretaria da Educação. Inadmissibilidade. Matérias de iniciativa exclusiva do Governador do Estado, Chefe do Poder Executivo. Normas oriundas de emenda parlamentar. Irrelevância. Temas sem pertinência com o objeto da proposta do Governador. Aumento de despesas, ademais. Ofensa aos arts. 61, § 1°, inc. II, “a”, “b” e “e”, e 63, inc. I, da CF. Ação julgada procedente. Precedentes. São inconstitucionais as normas que, oriundas de emenda parlamentar, não guardem pertinência com o objeto da proposta do Governador do Estado e disponham, ademais, sobre organização administrativa do Executivo e criem cargos públicos.” (ADI 2.305, Rel. Min. Cezar Peluso, Pleno, DJe 5.8.2011) “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGOS 1º, 2º E 3º DA LEI N. 50, DE 25 DE MAIO DE 2.004, DO ESTADO DO AMAZONAS. TESTE DE MATERNIDADE E PATERNIDADE. REALIZAÇÃO GRATUITA. EFETIVAÇÃO DO DIREITO À ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR QUE CRIA DESPESA PARA O ESTADO-MEMBRO. ALEGAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO ACOLHIDA. CONCESSÃO DEFINITIVA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICÁRIA GRATUITA. QUESTÃO DE ÍNDOLE PROCESSUAL. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO I DO ARTIGO 2º. SUCUMBÊNCIA NA AÇÃO INVESTIGATÓRIA. PERDA DO BENEFÍCIO DA ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO III DO ARTIGO 2º. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CUMPRIMENTO DA DECISÃO JUDICIAL QUE DETERMINAR O RESSARCIMENTO DAS DESPESAS REALIZADAS PELO ESTADO-MEMBRO. INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO IV DO ARTIGO 2º. AFRONTA AO DISPOSTO NO ARTIGO 61, § 1º, INCISO II, ALÍNEA "E", E NO ARTIGO 5º, INCISO LXXIV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL . 1. Ao contrário do afirmado pelo requerente, a lei atacada não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local. Não procede a alegação de que qualquer projeto de lei que crie despesa só poderá ser proposto pelo Chefe do Executivo. As hipóteses de limitação da iniciativa parlamentar estão previstas, em numerus clausus, no artigo 61 da Constituição do Brasil --- matérias relativas ao funcionamento da Administração Pública, notadamente no que se refere a servidores e órgãos do Poder Executivo. Precedentes. 2. Reconhecimento, pelas Turmas desta Corte, da obrigatoriedade do custeio do exame de DNA pelo Estado-membro, em favor de hipossuficientes. (...)” (ADI 3.394, Rel. Min. Eros Grau, Pleno, DJ 15.8.2008) “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 6.835/2001 DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. INCLUSÃO DOS NOMES DE PESSOAS FÍSICAS E JURÍDICAS INADIMPLENTES NO SERASA, CADIN E SPC. ATRIBUIÇÕES DA SECRETARIA DE ESTADO DA FAZENDA. INICIATIVA DA MESA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. A lei 6.835/2001, de iniciativa da Mesa da Assembléia Legislativa do Estado do Espírito Santo, cria nova atribuição à Secretaria de Fazenda Estadual, órgão integrante do Poder Executivo daquele Estado. À luz do princípio da simetria, são de iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual as leis que versem sobre a organização administrativa do Estado, podendo a questão referente à organização e funcionamento da Administração Estadual, quando não importar aumento de despesa, ser regulamentada por meio de Decreto do Chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, II, e e art. 84, VI, a da Constituição federal). Inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa da lei ora atacada.” (ADI 2.857, Rel. Min. Joaquim Barbosa, Pleno, DJe 30.11.2007) “AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGIÃO METROPOLITANA. INTERESSES COMUNS. PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNICÍPIOS LIMÍTROFES. LEI COMPLEMENTAR. VÍCIO FORMAL E MATERIAL NA LEI. INEXISTÊNCIA. INOBSERVÂNCIA AO ARTIGO 63 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. Região metropolitana. Municípios limítrofes. Observância do disposto no artigo 25, § 3º, da Carta Federal, que faculta ao estado-membro criar regiões administrativas compostas de municípios limítrofes, destinadas a regular e executar funções e serviços públicos de interesses comuns. 2. Criação de regiões metropolitanas. Exigência de lei complementar estadual. Inclusão de município limítrofe por ato da Assembléia Legislativa. Legitimidade. Constitui-se a região administrativa em um organismo de gestão territorial compartilhada em razão dos interesses comuns, que tem no Estado-membro um dos partícipes e seu coordenador, ao qual não se pode imputar a titularidade dos serviços em razão da unidade dos entes envolvidos. Ampliação dos limites da região metropolitana. Ato da Assembléia Legislativa. Vício de iniciativa. Inexistência. 3. Lei Complementar. Existência de limites territoriais. Observância dos requisitos constitucionais. Inocorrência de vício formal ou material. 4. Violação ao artigo 63, I, da Constituição Federal. Inclusão de município no âmbito da região metropolitana instituída. Aumento de despesa em projeto de iniciativa do Poder Executivo. Inexistência. A alocação de recursos financeiros específicos no orçamento estadual e municipal é destinada à organização, planejamento e gestão da região metropolitana, no âmbito da qual está inserido o município limítrofe. 5. Despesa fixa vinculada à região metropolitana. Ausência de ônus maior para o Estado na realização de obras e serviços. Obrigatoriedade de prévia autorização orçamentária específica. Observância. Ação julgada improcedente.” (ADI 2.809, Rel. Min. Maurício Corrêa, Pleno, DJe 30.4.2004) Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário (arts. 21, §1º, do RISTF, e 557, caput, do CPC). Publique-se. Brasília, 2 de outubro de 2015. Ministro Gilmar Mendes Relator Documento assinado digitalmente(RE 795070, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, julgado em 02/10/2015, publicado em DJe-201 DIVULG 06/10/2015 PUBLIC 07/10/2015)

No caso em análise vemos que não se trata de uma fiscalização necessária já que não se cria obrigatoriedade de o estabelecimento ter um local específico para amamentação, mas de mero asseguramento da possibilidade de a mão amamentar em qualque local, facultando a criação de um local para que assim se proceda. Não se vislumbra uma criação de obrigação à fiscalização do Município ou obrigação a outros órgãos comandados pelo Chefe do Poder Executivo, mas um asseguramento de direito do amamentando.

Cabe ressaltar que, salvo raras exceções, todos os seres humanos foram amamentados, ou seja, esta é uma situação mais do que natural e não deveria nem passar por crivo de legislação ou qualquer tipo de regulamentação ou regulação.

Conclusão:

Ante o exposto, em atendimento à solicitação de PARECER a Procuradoria OPINA pela regular tramitação do presente projeto e ses termos, mas a análise de mérito cabe a esta Comissão quanto ao prosseguimento do mesmo.

É o parecer.

Guaíba, 20 de julho de 2017.

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Heitor de Abreu Oliveira
Procurador Jurídico