1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 026/2025 à Câmara Municipal, o qual “Altera os caputs dos Arts. 1º e 2º da Lei Municipal n.º 4.604/2024, que institui o Programa Aluguel Social Temporário, em caráter provisório, buscando reduzir os efeitos sociais e econômicos do Estado de Calamidade Pública declarado pelo Decreto nº 051, de 5 de maio de 2024.”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria Jurídica para análise com fulcro no art. 72 do Regimento Interno.

2. Mérito:

Constata-se, preliminarmente, quanto à competência legislativa dos entes federados, que a matéria constante do Projeto de Lei do Executivo n.º 026/2025, de autoria do Pode Executivo Municipal, encontra-se inserida no âmbito de matérias de interesse local, tendo a CF/88 instituído para os Municípios uma competência genérica para legislar sobre assunto de interesse local e suplementar a legislação estadual e federal no que couber.

Efetivamente, a Constituição Federal de 1988 fortaleceu a autonomia dos municípios, no ensinamento de Celso Ribeiro Bastos, emprestando a estes entes quatro competências particularmente significativas:

• auto-organização, através da existência de Lei Orgânica Municipal;
• auto-governo, através da eleição de prefeito e vereadores;
• faculdade normativa, através da capacidade de editar leis locais próprias ou legislação suplementar às leis estaduais e federais;
• auto-administração ou auto-determinação, através da administração e prestação de serviços de interesse local.

Alexandre de Moraes traz lição lapidar quanto à competência municipal, considerando a primordial e essencial competência legislativa do município a possibilidade de auto-organizar-se através da edição de sua Lei Orgânica. As competências legislativas dos Municípios se evidenciam, ademais, pelo princípio da predominância do interesse local, o qual tem que ver com as peculiaridades e premências do ente em questão, configurando interesses específicos mais pontualmente atrelados às precisões particulares de cada município. O E. Min. Gilmar Ferreira Mendes trata do tema com particular ilustração:

As competências implícitas decorrem da cláusula do art. 30, I, da CF, que atribui aos Municípios ‘legislar sobre assuntos de interesse local’, significando interesse predominantemente municipal, já que não há fato local que não repercuta, de alguma forma, igualmente, sobre as demais esferas da Federação. Consideram-se de interesse local as atividades, e a respectiva regulação legislativa, pertinentes a transportes coletivos municipais, coleta de lixo, ordenação do solo urbano, fiscalização das condições de higiene de bares e restaurantes, entre outras.

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Pela competência suplementar, compete ao município suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, ou seja, o município pode suprir as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, sem obviamente contraditá-las e ainda estabelecer normas que digam respeito às realidades específicas do Município. Tal competência se aplica também às matérias elencadas no artigo 24 da Constituição Federal.

É pertinente destacar trecho da obra de Gilmar Mendes sobre o tema:

É claro que a legislação municipal, mesmo que sob o pretexto de proteger interesse local, deve guardar respeito a princípios constitucionais acaso aplicáveis. Assim, o STF já decidiu que a competência para estabelecer o zoneamento da cidade não pode ser desempenhada de modo a afetar princípios da livre concorrência. O tema é objeto da Súmula 646.       

Aos Municípios é dado legislar para suplementar a legislação estadual e federal, desde que isso seja necessário ao interesse local. A normação municipal, no exercício dessa competência, há de respeitar as normas federais e estaduais existentes. A superveniência de lei federal ou estadual contrária à municipal, suspende a eficácia desta.

A competência suplementar se exerce para regulamentar as normas legislativas federais e estaduais, inclusive as enumeradas no art. 24 da CF, a fim de atender, com melhor precisão, aos interesses surgidos das peculiaridades locais.

O Tribunal de Justiça de São Paulo, através do voto do Desembargador Roberto MacCracken, no julgamento da ADI nº 01752128420138260000, manifestou-se sobre a competência legislativa dos municípios:

A questão da competência legislativa deve ser apreciada sobre a exegese dos artigos 24 e 30 da CF/88, isto é, enquanto o primeiro arrola as competências concorrentes da União, Estados e Distrito Federal para legislar, principalmente, sobre proteção do meio ambiente (artigo 24, inciso VI), o segundo autoriza o Município a “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber” (artigo 30, inciso II), assim, a lei impugnada, que dispôs sobre proteção do meio ambiente na comercialização, na troca e no descarte de óleo lubrificante, não ingressou na matéria ambiental de forma genérica, mas apenas promoveu regulamentação suplementar e nitidamente específica, não ofendendo a competência legislativa de qualquer outra Unidade da Federação, mas, pelo contrário, exerceu preceito constitucional dentro dos limites próprios e atinentes ao seu campo de atuação. (SÃO PAULO, 2014)

Está bem exercida, ademais, a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, tratando a proposta de alteração do Programa Aluguel Social Temporário, o que cabe ao Poder Executivo Municipal, versando sobre a organização e o funcionamento da administração pública, sendo de iniciativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, por força do art. 60, II, d e 82, VII, ambos da Constituição Estadual.

No que diz respeito à matéria de fundo, a proposta pretende, nos termos da exposição de motivos “Considerando a continuidade das necessidades emergenciais ocasionadas pelo desastre reconhecido como calamidade pública no município, e diante da persistente situação de vulnerabilidade de muitas famílias atingidas, é imperativo que o Programa Aluguel Social, atualmente em vigor, seja prorrogado por um período adicional, garantindo a manutenção do apoio necessário até que os afetados possam restabelecer a normalidade de suas condições habitacionais. A Lei que instituiu o Programa Aluguel Social foi um passo crucial para mitigar os impactos do evento climático extremo, que gerou danos significativos à infraestrutura e à moradia de muitos munícipes. Contudo, as dificuldades enfrentadas pela população afetada não foram totalmente superadas, o que evidencia a necessidade da continuidade do benefício para garantir que as famílias não sejam desamparadas enquanto ainda lutam para recuperar suas condições de vida. Ademais, a Instrução Normativa 05/2024, da Secretaria de Desenvolvimento Social, do Estado do Rio Grande do Sul, que estabeleceu o cofinanciamento estadual extraordinário, assegura recursos adicionais ao município para a execução da prorrogação do Programa Aluguel Social. Esse apoio estadual é fundamental para o sucesso da medida, permitindo que a prorrogação do benefício se dê sem sobrecarregar o orçamento municipal, garantindo, assim, a continuidade do auxílio às famílias em situação de vulnerabilidade. Vale destacar que o programa foi discutido e submetido à apreciação do Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS), que, em reunião plenária, aprovou a prorrogação da medida, reconhecendo a relevância da continuidade do programa para a recuperação social e econômica dos afetados pela calamidade”.

Os arts. 194, 203 e 204 da Constituição Federal prevêem, com efeito, ser dever do Estado asseguras os direitos relativos à assistência social:

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

...

VI - a redução da vulnerabilidade socioeconômica de famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza. 

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;

No Brasil, a Constituição da República de 1988 reconheceu como direito fundamental social o direito à moradia:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.

Por sua vez, o artigo 23 da Constituição da República estabelece como competência do Município a promoção de programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

...

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;

Com efeito, guardando semelhança do que ocorre com os denominados “benefícios eventuais” no âmbito da Assistência Social, a concessão e o valor do benefício assistencial da locação social devem ser definidos pelo Município, nos termos do art. 22, § 1º, da LOAS:

Art. 22. Entendem-se por benefícios eventuais as provisões suplementares e provisórias que integram organicamente as garantias do Suas e são prestadas aos cidadãos e às famílias em virtude de nascimento, morte, situações de vulnerabilidade temporária e de calamidade pública. (Redação dada pela Lei nº 12.435, de 2011)

§ 1º A concessão e o valor dos benefícios de que trata este artigo serão definidos pelos Estados, Distrito Federal e Municípios e previstos nas respectivas leis orçamentárias anuais, com base em critérios e prazos definidos pelos respectivos Conselhos de Assistência Social.

No âmbito do Município de Porto Alegre, registra-se a concessão do Bolsa-Auxílio Aluguel Social, com base na Lei Complementar nº 612/2009, com recursos do Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social, instituído pelo Decreto nº 18.576/2014.

Observam-se outros exemplos de programas análogos em outros entes da federação.

O artigo 167, II, da CF/88, exige a existência de previsão orçamentária para a realização da despesa pretendida, nos seguintes termos:

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

Acerca da abertura de créditos adicionais, os arts. 42 a 46 da Lei nº 4.320/64 prevêem:

Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.

Art. 43. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa.           

Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que dêles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo.

Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários.

Art. 46. O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde fôr possível.

Já o art. 154 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul estabelece:

Art. 154 São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos nas leis orçamentárias anuais;

...

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

§ 3.º A abertura de créditos extraordinários somente será admiti-da para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de calamidade pública, devendo ser convertida em lei no prazo de trinta dias.

Via de regra, diante do que determina LRF, para que não haja obstáculos materiais ou formais a tais propostas, em situações normais, deveria ser apresentado estudo de impacto orçamentário e financeiro contemplando as exigências dos artigos 14 e 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal nº 101/00).

Ocorre que a Emenda Constitucional nº 109, de 15 de março de 2021, acrescentou o art. 167-D à Constituição Federal, flexibilizando e afastando as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal nos casos das proposições legislativas se exclusivamente com objetivo de enfrentamento de calamidade se vigorarem e tiverem efeitos restritos à duração da calamidade:

Art. 167-D. As proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, desde que não impliquem despesa obrigatória de caráter continuado, ficam dispensados da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.

Diante desse fundamento, seria admissível o afastamento da norma constante dos arts. 14 e 16 da LRF, com expansão de ação governamental sem o devido impacto, visto que comprovadamente se trata de medida de enfrentamento das conseqüências sociais e econômicas do desastre e com vigência e efeitos restritos à duração da calamidade pública. Ademais, em se tratando de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, ainda que em parte do território nacional, o art. 65, § 1º, III, do dispositivo constitucional excepciona o cumprimento das condições previstas no artigo 14, desde que o benefício seja destinado ao combate à calamidade pública:

Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso da União, ou pelas Assembleias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios, enquanto perdurar a situação:

[...]

§ 1º Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, nos termos de decreto legislativo, em parte ou na integralidade do território nacional e enquanto perdurar a situação, além do previsto nos incisos I e II do caput:

[...]

III - serão afastadas as condições e as vedações previstas nos arts. 14, 16 e 17 desta Lei Complementar, desde que o incentivo ou benefício e a criação ou o aumento da despesa sejam destinados ao combate à calamidade pública.

Com efeito, o Decreto Legislativo nº 36, de 7 de maio de 2024, aprovado pelo Congresso Nacional, reconheceu, para os fins do disposto no artigo 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), a ocorrência do estado de calamidade pública em parte do território nacional, para atendimento às consequências derivadas de eventos climáticos no Estado do Rio Grande do Sul - https://legislacao.presidencia.gov.br/atos/?tipo=DLG&numero=36&ano=2024&ato=1f6cXSq1ENZpWTb5e.

De acordo com a Portaria SEDES 056/2024 do Governo do Estado do RS, é previsto repasse, fundo a fundo, do cofinanciamento estadual extraordinário no valor de R$ 60 milhões para o Aluguel Social e a Estadia Solidária à população atingida pelas enchentes. De acordo com a portaria, o governo do Estado repassa R$ 400 para cada família pelo período de seis meses. O repasse deve ser cofinanciado pelo município em 50%, no mínimo, e será destinado ao custeio da manutenção da vida cotidiana nas modalidades de aluguel social e/ou estadia solidária, essa última apenas enquanto a família estiver acolhida na residência de terceiros. Para o recebimento do benefício, os pré-requisitos são a inscrição no Cadastro Único (CadÚnico) e a indisponibilidade da residência para moradia. Além disso, os municípios devem constar no decreto 57.600/2024 ou possuir decreto de situação de emergência ou estado de calamidade pública homologado pelo governo estadual. Nos municípios em calamidade pública, poderão ser beneficiadas famílias desalojadas ou desabrigadas, inscritas no CadÚnico, com renda per capita entre R$ 218 e R$ 706,00.

Foi ainda expedida pela SEDES do Estado do RS a Instrução Normativa nº 05/2024, regulamentando o repasse do cofinanciamento estadual extraordinário de Benefício Eventual nas modalidades Aluguel Social e Estadia Solidária complementar pelo período de 6 meses.

Registre-se que a Portaria SEDES nº 056/2024 do Governo do Estado do RS, previu o repasse em cofinanciamento do Fundo Estadual por 6 meses, sem hipótese de prorrogação, ao que tudo indica devendo a totalidade do valor da prorrogação ser custeada pelo Município. Não obstante, a IN nº 05/2024 da SEDES previu que “o recurso repassado através deste cofinanciamento poderá ser reprogramado, e utilizado, em 2025, para a mesma finalidade, pelo período necessário para assegurar aluguel social e/ou estadia solidária para as famílias desabrigadas ou desalojadas em decorrência das enchentes de 2024” (art. 8º da referida IN SEDES 05/2024).

Cabe referir que a alteração proposta do art. 1º inclui a palavra próprias, circunscrevendo a hipótese para o recebimento do benefício.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 026/2025, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

A proposta legislativa tem o propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração (31/03/2025 – cfe. Decreto nº 051/2024), desnecessária assim a apresentação de impacto orçamentário-financeiro, nos termos dos arts. 167-D da Constituição Federal, acrescentado pela EC 109/2021 e do art. 65 da LC nº 101/2000 - LRF.

É o parecer.

Guaíba, 18 de março de 2025.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
18/03/2025 13:34:49