1. Relatório:

O Chefe do Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Emenda à Lei Orgânica Municipal nº 001/2025 à Câmara Municipal, o qual “Altera o inciso I do art. 25 da Lei Orgânica Municipal”. O Projeto de Emenda à Lei Orgânica Municipal foi remetido a esta Procuradoria, com base no art. 94 do Regimento Interno, para parecer.

2. Parecer:

Primeiramente, verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que, tratando-se de projeto de emenda à Lei Orgânica, exige o artigo 35, § 1º, da Lei Orgânica Municipal que a proposta pode ser apresentada por 1/3 dos membros da Câmara Municipal, pelo Prefeito ou pelo eleitorado.

Com efeito, a Lei Orgânica Municipal assegura a iniciativa para a proposição de Emendas à Lei Orgânica nas seguintes hipóteses:

Art. 35 A Lei Orgânica pode ser emendada mediante proposta:

I - Vereadores;

II - do Prefeito;

III - dos eleitores do Município;

§ 1º No caso do item I, a proposta deverá ser subscrita por 1/3 (um terço) dos membros da Câmara municipal;

§ 2º No caso do item III, a proposta deverá ser subscrita no mínimo por 5% (cinco por cento) dos eleitores do Município.

No que diz respeito à competência da Câmara Municipal para emendar a Lei Orgânica, prevê o artigo 28, inciso III da própria LOM, ser da competência exclusiva da Câmara Municipal a aprovação de emenda ou de reforma do referido diploma.

Lembra-se que, para a aprovação de projeto de emenda à Lei Orgânica, deve a proposta ser discutida e votada em duas sessões com interstício mínimo de 10 (dez) dias, considerando-se aprovada se obtiver 2/3 dos votos dos membros da Câmara Municipal nas duas sessões, conforme disciplina o artigo 36 da Lei Orgânica Municipal, alterado pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017.

A promulgação da emenda à Lei Orgânica, se aprovado o seu projeto, caberá à Mesa Diretora da Câmara, a qual conferirá o respectivo número de ordem (artigo 37, Lei Orgânica Municipal). Respeitadas tais formalidades, não se verificará qualquer vício de natureza formal, porquanto são essas as exigências para a tramitação do projeto.

No que diz respeito aos aspectos materiais do projeto de emenda à Lei Orgânica, verifica-se que a matéria de matriz constitucional. O artigo 56 da Constituição Federal de 1988 assim prevê:

Art. 56. Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:

I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de missão diplomática temporária;

II - licenciado pela respectiva Casa por motivo de doença, ou para tratar, sem remuneração, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento não ultrapasse cento e vinte dias por sessão legislativa.

§ 1º O suplente será convocado nos casos de vaga, de investidura em funções previstas neste artigo ou de licença superior a cento e vinte dias.

§ 2º Ocorrendo vaga e não havendo suplente, far-se-á eleição para preenchê-la se faltarem mais de quinze meses para o término do mandato.

§ 3º Na hipótese do inciso I, o Deputado ou Senador poderá optar pela remuneração do mandato.

A norma do art. 54 da Constituição da República elenca um rol taxativo de impedimento ou incompatibilidade dos Deputados Federais e Senadores. É importante salientar, que essa regra vale também para os Deputados Estaduais, Distritais e aos Vereadores por força do princípio da simetria constitucional. As incompatibilidades descritas neste artigo foram estabelecidas com a finalidade de preservar a autonomia e independência entre os Poderes, bem como evitar o tráfico de influência pela autoridade para benefício pessoal dos detentores de mandato eletivo, em plena consonância ao princípio constitucional da moralidade administrativa.

Por sua vez, o art. 29, IX da Constituição da República corrobora a reprodução obrigatória da norma insculpida no art. 56 da CF/88, quanto às proibições e incompatibilidades no exercício da vereança:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos: [...]

IX – proibições e incompatibilidades, no exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso Nacional e, na Constituição do respectivo Estado, para os membros da Assembleia Legislativa;

A Suprema Corte referendou tal entendimento de reprodução obrigatória de tais normas constitucionais quando do julgamento do RE 497554, assim ementado:

RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. VEREADOR. SECRETÁRIO MUNICIPAL. ACUMULAÇÃO DE CARGOS E VENCIMENTOS. IMPOSSIBILIDADE. CONHECIMENTO E PROVIMENTO DOS RECURSOS. I - Em virtude do disposto no art. 29, IX, da Constituição, a lei orgânica municipal deve guardar, no que couber, correspondência com o modelo federal acerca das proibições e incompatibilidades dos vereadores. II - Impossibilidade de acumulação dos cargos e da remuneração de vereador e de secretário municipal. III - Interpretação sistemática dos arts. 36, 54 e 56 da Constituição Federal. IV - Aplicação, ademais, do princípio da separação dos poderes. V - Recursos extraordinários conhecidos e providos. (RE 497554, Relator(a):  Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira Turma, julgado em 27/04/2010, DJe-086 DIVULG 13-052010 PUBLIC 14-05-2010 EMENT VOL-02401-04 PP-00885 RT v. 99, n. 899, 2010, p. 111-116)

Da mesma forma a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul prevê a possibilidade de o parlamentar ocupar cargo de Secretário de Estado, afastando-se do exercício do mandato, consoante disposto em seu art. 87, § 2º: “Desde a posse, os Secretários de Estado detentores de mandato de Senador, de Deputado Federal ou Deputado Estadual afastar-se-ão de seu exercício, podendo os Deputados Estaduais optar por sua remuneração Estadual.”

Podemos verificar que os cargos elencados no art. 56, I, da Carta Política, bem como os previstos no art. 13, da Lei Orgânica Municipal, na qual o parlamentar poderá se licenciar para ocupá-los, são os classificados como “agentes políticos”.

Quanto aos agentes políticos, esclarece José dos Santos Carvalho Filho:

“Caracterizam-se por terem funções de direito e orientação estabelecidos na Constituição e por ser normalmente transitório o exercício de tais funções. Como regra, sua investidura se dá através de eleição, que lhes confere o direito a um mandato, e os mandatos eletivos caracterizam-se pela transitoriedade do exercício das funções, como deflui dos postulados básicos das teorias democrática e republicana. Por outro lado, não se sujeitam às regras comuns aplicáveis aos servidores públicos em geral; a eles são aplicáveis normalmente as regras constantes da Constituição, sobretudo as que dizem respeito às prerrogativas e à responsabilidade política. São eles os Chefes do Executivo, (Presidente, Governadores e Prefeitos), seus auxiliares (Ministros e Secretários Estaduais e Municipais) e os membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais e Vereadores). (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo.17 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p.512)

Na mesma esteira, preleciona Celso Antonio Bandeira de Mello serem tais agentes detentores de cargos estruturais de Governo, manifestado a vontade superior do Estado. (In Curso de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo: Malheiros, pp. 245/246).

Para Hely Lopes Meirelles:

“Agentes políticos: são os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais. Esses agentes atuam com plena liberdade funcional, desempenhando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição e em leis especiais. Têm normas específicas para sua escolha, investidura, conduta e processo por crimes funcionais e de responsabilidade, que lhes são privativos. Os agentes políticos exercem funções governamentais, judiciais e quase judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negócios públicos, decidindo e atuando com independência nos assuntos de sua competência. São as autoridades públicas supremas do Governo e da Administração na área de sua atuação, pois não estão hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites constitucionais e legais de jurisdição. (...) Nesta categoria encontram-se os Chefes de Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) e seus auxiliares imediatos (Ministros e Secretários de Estado e de Município); os membros das Corporações Legislativas (Senadores, Deputados e Vereadores); os membros do Poder Judiciário (Magistrados em Geral); os membros do Ministério Público (Procuradores da República e da Justiça, Promotores e Curadores Públicos); os membros dos Tribunais de Contas (Ministros e Conselheiros); os representantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou quase-judiciais, estranhas ao quadro do serviço público” (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo, 36ª ed., São Paulo: Malheiros, 2010, p.77.).  

No mesmo sentido leciona Diógenes Gasparini:

“Os agentes políticos são, na verdade, “os detentores dos cargos da mais elevada hierarquia da organização da Administração Pública ou, em outras palavras, são os que ocupam cargos que compõem sua alta estrutura constitucional. Estão voltados, precipuamente, à formação da vontade superior da Administração Pública ou incumbidos de traçar e imprimir a orientação superior a ser observada pelos órgãos e agentes que lhes devem obediência”. (GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 13ª ed., São Paulo: Saraiva, 2008, p. 156.)

A matéria já foi objeto de apreciação no Supremo Tribunal Federal quando do julgamento do RE nº. 579.951-4/RS, no Voto do Min. Carlos Ayres Britto:

[...] quando introduzi essa discussão, a partir do voto do Ministro Marco Aurélio, sobre a distinção entre cargo em comissão e função de confiança, de um lado, e, de outro, cargo de Secretário Municipal, Secretário de Estado, Ministro de Estado, portanto, cargos de natureza política, claro que não quis dizer que esses princípios do artigo 37 - legalidade e moralidade - não se aplicam aos dirigentes superiores de toda a Administração Pública. Agora, os cargos aqui referidos no inciso V do artigo 37 são singelamente administrativos; são cargos criados por lei, não são nominados pela Constituição. Os cargos de Secretário de Estado, Secretário Municipal têm por êmulo ou paradigma federal os cargos de Ministro de Estado cuja natureza é política, e não singelamente administrativa. [...] os Ministros de estado são ocupantes de cargos de existência necessária, política, porque componentes do governo. [...] O Chefe do Poder Executivo é livre para escolher seus quadros de governo, mas não o é para escolher seus quadros administrativos, porque dentre os quadros administrativos estão os cargos em comissão, os cargos de provimento efetivo e as funções de confiança. A própria Constituição, sentando praça desse caráter constitucional, eminentemente Político dos Ministros de Estado - e isso vale no plano dos Estrados-membros e no plano dos municípios [...] Então, o assento, o locus jurídico dos auxiliares de governo é diretamente constitucional.

A nova redação do artigo 25 da Lei Orgânica Municipal, com a alteração pretendida, viria a prever a hipótese do Vereador licenciar-se do cargo sem a perda do mandato para ocupar o cargo de Secretário Adjunto.

O Tribunal de Contas do Estado de Rondônia, ao responder uma consulta sobre a natureza jurídica do cargo de Secretário Municipal Adjunto, entendeu que ele poderá ser considerado “agente político”, dependendo das características das suas funções, e dessa forma receberá “subsídio”, senão vejamos:

“CONSULTA. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS DE ADMISSIBILIDADE. CONHECIMENTO. NATUREZA JURÍDICA DO CARGO DE SECRETÁRIO MUNICIPAL ADJUNTO E O REGIME CONSTITUCIONAL REMUNERÁTÓRIO APLICÁVEL AO REFERIDO CARGO. LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA. SUBORDINAÇÃO DIRETA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. STATUS DE SECRETÁRIO MUNICIPAL. NATUREZA POLÍTICA. APLICAÇÃO DO ARTIGO 39, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. SUBMISSÃO OU AUXÍLIO AO SECRETÁRIO MUNICIPAL. NATUREZA ADMINISTRATIVA. INAPLICABILIDADE DO SUBSÍDIO FIXADO EM PARCELA ÚNICA. 1) A legislação de regência informa a natureza jurídica do cargo de secretário municipal adjunto, cujo ocupante deve ser considerado agente político quando estiver diretamente subordinado ao Chefe do Poder Executivo Municipal e, ao contrário, agente administrativo caso seja auxiliar do Secretário Municipal. 2) Quando possuir qualidade de agente político, o Secretário Adjunto deve perceber remuneração na forma de subsídio fixado em parcela única, sem qualquer acréscimo de verba remuneratória. Ao contrário, no caso de tratar de agente administrativo, o cargo de Secretário Adjunto afasta a incidência do artigo 39, § 4º, da Constituição Federal.” (TCE-RO, Consulta nº 03192/18, Relator Conselheiro Francisco Carvalho da Silva, sessão de 28/02/2019).

No que diz respeito à jurisprudência sobre a matéria, o E. STF estabeleceu que há casos em que cargos possuem equivalência ao cargo de Secretário Municipal, como no caso de Chefe de Gabinete do Poder Executivo (RCL 50896, Relatora Ministra CÁRMEN LÚCIA, Dj de 19/04/2022), desde que sejam de fato equivalentes e com status de cargo de Secretário Municipal e de natureza política, como também o podem ser os dirigentes de Autarquia, sendo ainda ordenadores de despesa com subsídio fixado pelo Poder Legislativo, o que não é o caso da proposta em apreço.

Não obstante a ausência de inconstitucionalidade manifesta da proposta de Emenda à LOM, importante consignar que a matéria é controversa e pode trazer reflexos (RCL 69486 MC/MA), cabendo às Comissões análise pormenorizada da matéria.

O Igam esclarece no texto intitulado “Licença do Vereador para ocupar Cargo em Comissão (Secretário Municipal)” que a hipótese de licença sem perda do mandato para ocupar o cargo de Secretário Adjunto não seria juridicamente possível:

No âmbito Municipal é preciso que as proibições e incompatibilidades para os Vereadores guardem simetria com os Deputados e Senadores. Assim, o Vereador não poderá, por exemplo, cumular o exercício da vereança com o cargo de Secretário Municipal, mas há permissivo para que se licencie para ocupá-lo. Nesse sentido, também é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

Em virtude do disposto no art. 29, IX, da Constituição, a lei orgânica municipal deve guardar, no que couber, correspondência com o modelo federal acerca das proibições e incompatibilidades dos vereadores. Impossibilidade de acumulação dos cargos e da remuneração de vereador e de secretário municipal. Interpretação sistemática dos arts. 38, 54 e 56 da CF.” (RE 497.554, Rel. Min. Ricardo Lewandowski,julgamento em 27-4-2010, Primeira Turma, DJE de 14-5- 2010.)

Sendo a adoção da simetria constitucional uma obrigatoriedade, no âmbito Municipal o cargo de Secretário Municipal é o cargo em comissão que se insere na categoria de agente político (não eletivo). Assim, o cargo em comissão para o qual o Vereador (como os demais parlamentares) poderia se licenciar para ocupar é o de agente político, inclusive em razão do povo tê-lo eleito para ser agente político na circunscrição do Município.

Ademais, a matéria, em caso de aprovação, pode trazer reflexos no que diz respeito ao previsto no DL 201/67, que dispõe acerca da perda do mandato dos vereadores.

Uma das únicas legislações no sentido da proposta em análise foi identificada na Lei Orgânica do Município de Canoas (e ainda a LOM do Município de Porto União/SC – Emenda à LOM nº 21/2016), talvez baseada em entendimento da Justiça Eleitoral quanto ao prazo de desincompatibilização (vide (Ac. de 16.9.2021 no AgR-REspEl nº 060025489, rel. Min. Alexandre de Moraes). No ano de 2014, o Município de Canoas, a Lei Orgânica Municipal foi alterada pela Emenda à Lei Orgânica nº 27/2014, para incluir a hipótese do Vereador ocupar o cargo de Secretário Adjunto:

Art. 24 O Vereador, investido no cargo de Secretário Municipal ou diretoria equivalente, não perde o mandato, desde que se afaste do exercício da vereança.

Art. 24 O Vereador investido no cargo de Secretário Municipal, Secretário Adjunto, Secretário Especial, Subprefeito ou diretoria equivalente, não perde o mandato, desde que se afaste do exercício da vereança. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 27/2014).

Entretanto, cabe alertar que em contato com o Poder Legislativo do Município de Canoas, a Divisão Legislativa daquela Câmara Municipal informou que apesar de haver tal previsão na Lei Orgânica de Canoas, essa hipótese não é utilizada em razão de insegurança jurídica:

Boa tarde,

  Embora a LOM no artigo 24, preveja essa possibilidade, verificamos que, até o momento, não há precedentes de vereadores que tenham se licenciado para essa finalidade, possivelmente em razão de entendimentos jurídicos que indicam risco de insegurança jurídica. 

Aquino Padoan

Divisão Legislativa

Em ter., 11 de mar. de 2025 às 12:11

Corroborando com a aparente inconstitucionalidade da matéria, a Procuradoria da Câmara Municipal de Porto Alegre entendeu pela inconstitucionalidade de proposta com tal teor no Parecer nº 26/15 – Proc. Nº 0090/15, PELO nº 002/15:

Como se vê os deputados e senadores não podem após a posse aceitar,

exercer ou ocupar ou função de que sejam demissíveis “ad nutum”, salvo as exceções previstas no art. 56, inciso I, a seguir transcrito:

“Art. 56. Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:

I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território, Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de Capital ou chefe de missão diplomática temporária;

(...)”

O que se tem de certo, no tema, é que no âmbito municipal, os vereadores só podem ocupar cargo demissível ad nutum nos casos que guardam similitude com as exceções do art. 56, inc. I supra transcrito. Ou seja, a Lei Orgânica não poderia por exemplo, conforme proposto, permitir o exercício do cargo de Secretário Adjunto do Secretário Municipal da Fazenda de Porto Alegre. De modo que sob esse aspecto existe, sem sobra de dúvida, óbice à tramitação da proposição em questão.

...

Em 10 de fevereiro de 2015.

Fábio Nyland Procurador OAB/RS 50.325

Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela aparente inconstitucionalidade da proposta (consignando que se pode presumir pela inconstitucionalidade aparente, estando em desarmonia com o art. 56 da Constituição da República e com o art. 87 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul), havendo, ainda, necessidade de que se atendam os requisitos procedimentais previstos na Lei Orgânica para a tramitação e eventual aprovação da proposta, observadas as considerações consignadas neste parecer.

Há plausibilidade de que a proposta, em caso de aprovação e ainda mais em caso de licença de vereador para ocupar o cargo de Secretário Adjunto, seja objeto de questionamento pelos órgãos de controle e em sede de controle de constitucionalidade. Nesse sentido, vide Consulta nº 00711/2025 da consultoria externa Borba, Pause & Perin e Orientação Técnica nº /2025 do IGAM.

Seria necessária alteração da parte final proposta, visto que é promulgada pelo Presidente do Poder Legislativo Municipal, retirando as assinaturas e referendas que constam na parte final do PELO 001/2025, para que conste a promulgação pelo Presidente da Câmara Municipal de Guaíba.

É o parecer.

Guaíba, 11 de março de 2025.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
11/03/2025 15:53:36