1. Relatório:

O Projeto de Lei do Legislativo n.º 025/2025, de autoria do Vereador João Caldas (PDT), o qual “Estabelece o Programa Municipal de Arborização Urbana e Institui o Programa Adote a Arborização no Município de Guaíba”, foi encaminhado a esta Procuradoria Jurídica pelo Presidente da Câmara Municipal para análise com fulcro no art. 94 do Regimento Interno.

2. Mérito:

Constata-se que a matéria constante do Projeto de Lei do Legislativo n.º 025/2025, de fato insere-se no âmbito de matérias de interesse local, nos termos do artigo 30, I da Constituição Federal, portanto de competência legislativa do município, ao qual ainda cabe suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, por força do artigo 30, II da CF/88. Dispõe o artigo 30 da Constituição Federal, prevendo a faculdade normativa dos Municípios, através da capacidade de editar leis locais próprias ou legislação suplementar às leis estaduais e federais:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Também não incorre em inconstitucionalidade formal, visto que ao não criar obrigações ou atribuições a órgãos públicos, não usurpa a esfera de competência do Poder Executivo Municipal prevista no art. 61 da Constituição Federal, tendo quanto a isso observado os requisitos formais do processo legislativo, além de não ultrapassar o disposto no art. 2º da CF/88 e art. 10 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul quanto à separação dos poderes.

As matérias de competência e iniciativa reservadas são rol taxativo na CF/88 e nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas, lecionando HELY LOPES MEIRELLES que:

 “Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores, são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º, e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e fundacional do Município; o regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e á Câmara, na forma regimental. (grifo nosso)

Com base nesses fundamentos, vê-se que o alcance material da norma diz respeito aos direitos à preservação ambiental e ao meio ambiente sadio, com convergência de objetivos entre o poder público e entidades privadas no âmbito do Município de Guaíba, não havendo a reserva de iniciativa, já que não se insere dentre o rol taxativo de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

Nessa perspectiva, quanto à inocorrência de invasão de competência do Poder Executivo da proposição, cabe trazer a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, na Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70076374750:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 3.080/2017. MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO. INSTITUI O PROGRAMA DE PARCERIA A UNIÃO FAZ A EDUCAÇÃO - ADOTE UMA ESCOLA. LEI DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. AUSÊNCIA DE ALTERAÇÃO NA ESTRUTURAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS E ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES NÃO CONFIGURADA. Não padece de inconstitucionalidade formal lei municipal de iniciativa do Poder Legislativo que institui o programa denominado A União faz a Educação - Adote uma Escola        , possibilitando que as empresas privadas contribuam para a melhoria da qualidade do ensino na rede pública municipal, por meio de doações de materiais escolares, livros, uniformes, promoção de palestras, e patrocínio de obras de manutenção, reforma e ampliação de prédios escolares, com direito à publicidade. A lei impugnada não altera a estruturação dos órgãos públicos, nem as atividades administrativas, tampouco cria atribuições aos órgãos da Administração, matérias de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, previstas no art. 60, II, da Constituição Estadual. JULGARAM IMPROCEDENTE, POR MAIORIA. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70076374750, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em 21/05/2018)

Verifica-se que a jurisprudência acima colacionada do TJRS amolda-se ao projeto em análise, já que possui disposições normativas muito semelhantes à da Lei Nº 3.080/2017, do Município de Novo Hamburgo a qual Instituiu o Programa de Parceria A União Faz A Educação - Adote Uma Escola.

Naquela ocasião, o TJRS consignou que “A parceria implementada pela Lei 3.080/17 visa, tão-somente, a oportunizar que as empresas privadas contribuam para a melhoria da qualidade do ensino da rede pública, sabidamente, deficitária e sucateada” e que a “A iniciativa do Poder Legislativo é louvável e vem ao encontro do interesse público”. Além de tudo, assentou que:

“Não se pode simplesmente engessar ou esvaziar a competência do legislativo municipal, que, como bem salientou o eminente Des. Armínio José Abreu Lima da Rosa naquele julgamento da referida ADI, ficaria limitado a fazer voto de louvor, voto de pesar e dar nome em rua

(...)

Entendo que é hora de avançarmos, de valorizar a legislação municipal, como também ressaltou o eminente Des. Rui Portanova em sua manifestação na referida ADI, ainda mais quando a norma não cria qualquer despesa para o poder público e vem em total benefício dos cidadãos.”.

Vale a pena inda referir também a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, na ADIN 2039942-15.2017.8.26.0000, que teve por objeto a Lei n.º 16.612, de 20 de fevereiro de 2017, do Município de São Paulo, que dispõe sobre o “Programa de Combate a Pichações no Município de São Paulo”, de autoria parlamentar:

TJSP – ÓRGÃO ESPECIAL - ADIN 2039942-15.2017.8.26.0000 - EMENTA - Ação direta de inconstitucionalidade. Lei n.º 16.612/2017 do Município de São Paulo, que dispõe sobre “Programa de Combate a Pichações”. I Inexigibilidade da outorga de mandato com poderes especiais para propositura de ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 9.868/99. Procuração que, de todo modo, anunciou ter sido outorgada para aquela sorte de propositura. II Petição inicial que alude a dispositivos infraconstitucionais. Irrelevâlncia, já que não servirão eles como parâmetro de julgamento. III Inocorrência de ofensa à competência constitucional do Município ou aos limites para a atuação do Legislativo quanto à matéria versada no diploma impugnado. Inconstitucionalidade reconhecida, porém, de dispositivos pontuais (artigos 8º e 9º) que proíbem a Administração de contratar infratores, obrigam-na a instituir cadastro interno e autorizam o Executivo a firmar termos de cooperação. Artigos 24 § 2º e 47 da Constituição paulista. Ação parcialmente procedente. (...) Realmente, zelar pela proteção do meio ambiente urbano e pelo controle da poluição, exercer o poder de polícia e conferir ao Executivo a incumbência de disciplinar o procedimento administrativo para apuração das infrações (artigo 4º) eram atividades que já se compreendiam na natural incumbência daqueles órgãos da Administração.

E ainda na ADIN n.º 2246723-06.2016.8.26.0000 do mesmo TJ-SP:

“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei municipal de origem parlamentar que institui campanha permanente de combate à pichação e atos de vandalismo no Município de Suzano. Inexistência de vício de iniciativa: o rol de iniciativas legislativas reservadas ao Chefe do Poder Executivo é matéria taxativamente disposta na Constituição Estadual. Ausente ofensa à regra de iniciativa, ademais, em razão da imposição de gastos à Administração. Precedentes do STF. Não ocorrência de infração ao princípio da harmonia e interdependência entre os poderes na parte principal do texto legal. Não configurada, nesse ponto, usurpação de quaisquer das atribuições administrativas reservadas ao Chefe do Poder Executivo, previstas no artigo 47 da Constituição do Estado de São Paulo. Lei que cuida de assunto local, relativo à proteção do meio ambiente e controle da poluição. Precedentes deste Órgão Especial. (...).” (Adin n.º 2246723-06.2016.8.26.0000, rel. Des. Márcio Bartoli, 5.4.2017).

Nessa perspectiva, quanto à inocorrência de invasão de competência do Poder Executivo da proposição, cabe trazer a jurisprudência do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, na Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70074889684, justamente quanto a lei municipal que instituiu o Programa Adote uma Lixeira no Município de Novo Hamburgo:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N. 3.038/2017, DO MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO, QUE INSTITUI O PROGRAMA ADOTE UMA LIXEIRA. LEI DE INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. VÍCIO DE INICIATIVA NÃO CONFIGURADO. Lei que apenas faculta ao Poder Executivo MUNICIPAL ESTABELECER PARCERIAS COM EMPRESAS PRIVADAS, ENTIDADES SOCIAIS OU PESSOAS FÍSICAS INTERESSADAS EM FINANCIAR A INSTALAÇÃO E MANUTENÇÃO DE LIXEIRAS EM LOGRADOUROS PÚBLICOS. Ausência de determinação legal de regulamentação e implantação do programa pela administração pública municipal. Ausência de criação de atribuições a Secretarias Municipais. Violação ao princípio da separação e independência dos poderes não configurada. Não padece de inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, lei municipal de iniciativa do Poder Legislativo que cria o programa denominado “Adote uma Lixeira”, facultando ao Município o estabelecimento de parcerias com empresas privadas, entidades sociais, ou pessoas físicas interessadas em financiar a instalação e manutenção de lixeiras nos logradouros públicos, com direito à publicidade. A lei impugnada não determina a implantação do programa em questão e nem estabelece prazo para tanto, meramente facultando à Administração Pública Municipal efetivar tal programa, atendendo critérios de conveniência e oportunidade, não criando atribuições a órgãos da Administração Pública e tampouco dispondo sobre matérias cuja lei é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, previstas no art. 60, inc. II, da Constituição Estadual. JULGARAM IMPROCEDENTE. Ação Direta de Inconstitucionalidade Órgão Especial. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70074889684, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Luiz Felipe Brasil Santos, Julgado em 09 de abril de 2018.)

Quanto à matéria de fundo,... 

Constata-se que no âmbito do Município de Belo Horizonte, por exemplo, para a adequada restauração e conservação deste acervo cultural da cidade e sua apreensão pela população foram criados, na legislação urbanística e cultural, mecanismos de incentivo à proteção como a Isenção de IPTU, a Transferência do Direito de Construir e a Lei Municipal de Incentivo à Cultural e também o “Programa Adote um Bem Cultural”. Estes mecanismos têm o objetivo de estabelecer parcerias e viabilizar economicamente a restauração dos bens culturais compartilhando com os proprietários, empresas e a comunidade o cuidado com a cidade e seu patrimônio cultural. O Programa “Adote um Bem Cultural”, pioneiro em Minas Gerais, é mais um mecanismo criado pela Prefeitura de Belo Horizonte para incentivar a parceria entre o poder público e a iniciativa privada na restauração, conservação e promoção dos bens culturais sob proteção municipal.

Trata-se de um programa de adoção onde a FMC incentiva e media ações entre os proprietários dos bens culturais (sejam do poder público ou particular) e a iniciativa privada (pessoa física ou jurídica). A adoção é voluntária e tanto os proprietários dos bens culturais quanto empreendedores podem aderir ao Programa através de preenchimento de formulário e apresentação de documentação na DPAM. Para a efetivação da adoção é então elaborado um plano de trabalho e assinado um termo de compromisso entre as partes. O adotante poderá fazer publicidade da empresa vinculada ao Programa junto ao bem cultural durante a restauração ou ação periódica de adoção e poderá instalar placa de sinalização interpretativa em local definido pela FMC, com as informações sobre o bem cultural e a marca do Programa e da empresa adotante. Poderá ainda fazer publicidade específica da empresa alusiva ao Programa “Adote um Bem Cultural”.

No âmbito do exemplo referido da Prefeitura de Belo Horizonte, a sugestão para execução do programa foi feita pelo Ministério Público Estadual, via Promotoria de Justiça de Defesa do Patrimônio Cultural e Turístico de Minas Gerais (Cppc). As ações integradas do Ministério Público Estadual com a Prefeitura Municipal culminaram na edição do Decreto nº 14.107, de 1º de setembro de 2010, que cria o "Programa adote um bem cultural" no âmbito do município de Belo Horizonte e estabelece normas e procedimentos para parcerias entre o poder público municipal e a sociedade, no que concerne à adoção de bens culturais e dá outras providências[1]. As previsões da propositura legislativa em apreço são, inclusive, quase idênticas às do Decreto nº 14.107/2010 do Município de Belo Horizonte.

Cumpre frisar que a matéria não estabelece obrigações a órgãos do Poder Executivo Municipal, nem pretende disciplinar atribuições administrativas desse Poder, visto que se assim fosse, incorreria em inconstitucionalidade, consoante se depreende de jurisprudência abaixo colacionada, em que o Poder Legislativo pretendeu dispor acerca de serviços e atribuições a cargo de outro Poder, como obrigatoriedade de implementação de projetos de arborização ou normas que disciplinavam o plantio, a poda e a supressão da arborização urbana:

Ação direta de inconstitucionalidade - Lei Municipal n° 2.935/10.03.2008, do Município de Tietê, de iniciativa parlamentar e promulgada pelo Presidente da Câmara Municipal após ser derribado o veto do alcaide, que "Disciplina o plantio, o replantio, a poda, a supressão e o uso adequado e planejado da arborização urbana e dá outras providências" - não pode a Câmara Municipal espalmar a administração da cidade, com o propósito de reorganizá-la a partir da sua arborizaçao, e o pior: como se o custo daí decorrente pudesse ser suportado com dinheiro em árvore nascido, ou do céu caído - violação dos artigos 5º, 24, 25, 47 e 144 da CE. (TJSP;  Ação Direta de Inconstitucionalidade de Lei 9052834-46.2008.8.26.0000; Relator (a): Palma Bisson; Órgão Julgador: Órgão Especial; Foro Central Cível - São Paulo; Data do Julgamento: 24/09/2008; Data de Registro: 14/10/2008)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – Lei nº 5.963, de 17 de outubro de 2016, do Município de Pindamonhangaba, que "dispõe sobre a obrigatoriedade de implementação de projeto de arborização urbana nos novos parcelamentos do solo" – Ato normativo que por seu conteúdo, dependia de prévios estudos de planejamento e efetiva participação popular, exigências reservadas às situações indicadas no artigo 181 da Constituição Estadual - Violação aos artigos 144, 180, inciso II, 181 e 191, da Constituição do Estado de São Paulo. Pedido procedente. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 2231006-17.2017.8.26.0000; Relator (a): Ricardo Anafe; Órgão Julgador: Órgão Especial; Tribunal de Justiça de São Paulo - N/A; Data do Julgamento: 09/05/2018; Data de Registro: 10/05/2018)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL. LEI MUNICIPAL Nº 8.398/2019. LEI MUNICIPAL QUE DISPÕE ACERCA DE ATRIBUIÇÕES DA SECRETARIA MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE. INICIATIVA DO PODER LEGISLATIVO. VÍCIO FORMAL. MATÉRIA AFETA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. Lei Municipal nº 8.398/2019, do Município de Caxias do Sul, que institui o Programa Adote Uma Árvore no Município. Lei de iniciativa do Poder Legislativo. Lei que padece de vício formal, na medida em que o Poder Legislativo Municipal invadiu a seara de competência do Poder Executivo Municipal, pois afronta dispositivos constitucionais que alcançam ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa para editar leis que disponham sobre atribuições de Secretarias e órgãos da Administração Pública. Presença de vícios de inconstitucionalidade de ordem formal, por afronta aos artigos 8º, 10, 60, inciso II, alínea “d”; 82, incisos II e VII, todos da Constituição Estadual. JULGARAM PROCEDENTE. POR MAIORIA. (Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70082331661, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Rui Portanova, Julgado em: 11-03-2020)

[1] https://leismunicipais.com.br/a/mg/b/belohorizonte/decreto/2010/1411/14107/decreto-n-14107-2010-cria-o-programa-adote-um-bemcultural-no-ambito-do-municipio-de-belo-horizonte-e-estabelece-normas-e-procedimentospara-parcerias-entre-o-poder-publico-municipal-e-a-sociedade-no-que-concerne-a-adocao-debens-culturais-e-da-outras-providencias

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Legislativo n.º 025/2025, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 21 de fevereiro de 2025.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
21/02/2025 16:38:35