1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 002/2025 à Câmara Municipal, o qual “Altera a Lei Municipal nº 1.116/1993, reajusta o subsídio dos Secretários Adjuntos e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do art. 72 do Regimento Interno.

2. Mérito:

 2.1. Da competência e da iniciativa

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” Do mesmo modo, o art. 6º, I, da Lei Orgânica Municipal refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

O E. Supremo Tribunal Federal em seus julgados assevera que a Constituição Federal consagrou o Município como entidade federativa indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota na análise dos artigos 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da Constituição Federal. Nesse sentido, as competências legislativas do município caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local, que, apesar de difícil conceituação, refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às suas necessidades imediatas, o que é o caso da propositura legislativa em análise.

Verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da organização do quadro de servidores de Autarquia Municipal, mais especificamente da remuneração dos servidores públicos do Poder Executivo Municipal, o que compete ao Prefeito Municipal, nos termos da alínea “a” do inciso II do §1o do art. 61 da Constituição Federal, reproduzido por simetria, por ser norma de reprodução obrigatória, pelo artigo 119, inc. I, da Lei Orgânica Municipal:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Está correta, ainda, a iniciativa do Chefe do Poder Executivo para as propostas que estabelecem o padrão remuneratório dos Secretários Adjuntos, não sendo o caso de iniciativa exclusiva da Câmara Municipal, como o seria no caso de fixação do subsídios dos Secretários Municipais, visto que esses são agentes políticos subordinados diretamente ao Prefeito Municipal. Sendo assim, está correta a proposta legislativa (ampliando o previsto na Lei Municipal nº 3.484/2017).

2.2. Do conteúdo do projeto de lei

A respeito do aspecto material da proposição, busca-se a alteração da legislação no âmbito da Administração Direta do Município de Guaíba.

As principais alterações identificadas em relação à vigente Lei Municipal nº 1.116/1993 são no sentido de implementar alteração da dos padrões remuneratórios de cargos de confiança e de funções gratificadas. As previsões dos artigos 3º e 4º foram analisadas quando do PLE 071/2023 – o qual originou a Lei Municipal nº 4.462/2023. A propositura em apreço, no que se refere ao art. 1º, com efeito alcançará os efeitos pretendidos pelo TCE-RS, para que não haja o indevido “efeito cascata”. Ressaltamos que foi esta a solução do Município de Porto Alegre efetivada pela Lei Complementar nº 768, de 2015[2], adequando as normas relativas à composição remuneratória dos funcionários e ajustando-se aos ditames da norma constitucional que veda o “efeito repicão” ou “efeito cascata”, assim como resguardando a irredutibilidade remuneratória dos servidores. A mesma adequação foi promovida ainda pelo PREVIMPA pela Lei nº 11.922/2015. A Prefeitura Municipal de Porto Alegre elaborou inclusive um Guia esclarecendo as alterações promovidas naquele ente: http://lproweb.procempa.com.br/pmpa/prefpoa/sma/usu_doc/guia-efeito_cascata.pdf.

A proposta visa adequar a celeuma ao assentado pelo STF quanto à aplicabilidade imediata do art. 37, inciso XIV, da CF/88 e o princípio da a irredutibilidade de proventos e de vencimentos, nos termos do seguinte precedente:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. DIREITO A QUINQUÊNIOS. EMENDA CONSTITUCIONAL 19/1998. PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE SALARIAL. ADICIONAL POR TEMPO DE SERVIÇO. TEMA 24 DA REPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – Conforme o entendimento firmado no julgamento do RE 563.708/MS, deve-se compatibilizar a aplicação imediata do art. 37, XIV, da Constituição, na redação dada pela Emenda Constitucional 19/1998, e a ausência de direito adquirido a regime jurídico, com a garantia à irredutibilidade nominal de vencimentos. II – Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, 2ª Turma, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, j. em 21/12/2020, DJe publicado em 09/02/2021, grifei).

Reserva a CF/88, portanto, autonomia ao Poder Executivo para a definição de seu quadro de pessoal, devendo a fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observar, conforme o art. 39, § 1º, (a) a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira, (b) os requisitos de investidura e (c) as peculiaridades do cargo.

Desse modo, a organização do quadro de cargos públicos da administração do Poder Executivo é matéria de conveniência e oportunidade do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 52, inc. XI, e 119, inciso I, da Lei Orgânica Municipal.

2.3. Do cumprimento das exigências orçamentário-financeiras

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto para a criação de cargos ou funções públicas deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88 e dos artigos 17, 20 e 22 da LRF.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

É necessária a juntada nos autos da proposição a devida estimativa de impacto orçamentário e financeiro comprovando que há recursos suficientes para o atendimento da despesa. Assim, a estimativa do impacto orçamentário e financeiro permitirá que esteja contemplada a previsão da classificação orçamentária por onde correrá a despesa, bem como a declaração de que haverá previsão da despesa no orçamento e na programação financeira e a demonstração do impacto no exercício corrente e nos dois posteriores, indicação dos percentuais de despesa e declaração de compatibilidade com as metas fiscais. Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Preceitua, também, o artigo 17 da LC nº 101/00:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Assim, constata-se a necessidade de que seja apresentada a estimativa de impacto orçamentário e financeiro com a demonstração da origem dos recursos para o seu custeio. Ainda, o documento permitirá demonstrar a compatibilidade com as metas de resultados fiscais.

No sentido da necessidade de demonstração das premissas e da metodologia de cálculo utilizada, veja-se o acórdão nº 883/2005 do TCU:

Quando houver criação, expansão, aperfeiçoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:

[...]

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo. Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa. As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental.

Portanto, tem-se por ainda não cumpridas as exigências de caráter financeiro para a aprovação do Projeto de Lei do Executivo nº 002/2025.

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 002/2025, desde que seja juntada aos autos a devida estimativa de impacto orçamentário e financeiro nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal – LC 101/2000.

É parecer.

Guaíba, 30 de janeiro de 2025.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
30/01/2025 14:29:32