1. Relatório:

O Projeto de Lei do Legislativo n.º 092/2024, de autoria do Vereador Alex Medeiros (PP), o qual “Institui a Política Municipal de drenagem e de mecanismos sustentáveis de gestão das águas pluviais para fins de controle de enchentes e alagamentos e dá outras providências no âmbito do Município de Guaíba”, foi encaminhado a esta Procuradoria Jurídica pelo Presidente da Câmara Municipal para análise com fulcro no art. 94 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o exercício de controle quanto à constitucionalidade e legalidade da proposição.

2. Mérito:

De fato, a norma insculpida no art. 94 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba prevê que cabe ao Presidente do Legislativo a prerrogativa de devolver ao autor as proposições manifestadamente inconstitucionais ou ilegais (art. 94, §1º). O mesmo controle já é exercido no âmbito da Câmara dos Deputados, com base em seu Regimento Interno (art. 137, §1º), e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI) e foi replicado em diversos outros regimentos internos de outros parlamentos brasileiros.

A própria doutrina jurídica prevê o instituto do controle de constitucionalidade político também chamado de controle preventivo, através de exame perfunctório pela Presidência da Mesa Diretora. A devolução será efetivada mediante despacho fundamentado da Presidência, sempre indicando o artigo constitucional, da Lei Orgânica ou Regimental violado, garantido o direito do autor de recorrer dessa decisão ao Plenário, conforme o art. 94, parágrafo único do RI.

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Quanto à matéria de fundo, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

O Projeto de Lei do Legislativo nº 092/2024 se insere, efetivamente, na definição de interesse local, já que apenas institui, no Município de Guaíba, a “Política Municipal de drenagem e de mecanismos sustentáveis de gestão das águas pluviais para fins de controle de enchentes e alagamentos”. A fixação de programas relacionados ao meio ambiente em âmbito municipal atende ao interesse local porque busca impulsionar setores, grupos ou atividades relevantes à comunidade, incentivando o debate e a criação de novas políticas públicas.

A respeito da competência suplementar dos Municípios para legislar sobre a proteção e defesa do meio ambiente, transcreve-se a esclarecedora lição de Paulo de Bessa Antunes, um dos maiores expoentes em Direito Ambiental:

Na forma do artigo 23 da Lei Fundamental, os Municípios têm competência administrativa para defender o meio ambiente e combater a poluição. Contudo, os Municípios não estão arrolados entre as pessoas jurídicas de direito público interno encarregadas de legislar sobre meio ambiente. No entanto, seria incorreto e insensato dizer-se que os Municípios não têm competência legislativa em matéria ambiental. O artigo 30 da Constituição Federal atribui aos Municípios competência para legislar sobre: assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber, promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. Está claro que o meio ambiente está incluído no conjunto de atribuições legislativas e administrativas municipais e, em realidade, os Municípios formam um elo fundamental na complexa cadeia de proteção ambiental. A importância dos Municípios é evidente por si mesma, pois as populações e as autoridades locais reúnem amplas condições de bem conhecer os problemas e mazelas ambientais de cada localidade, sendo certo que são as primeiras a localizar e identificar o problema. É através dos Municípios que se pode implementar o princípio ecológico de agir localmente, pensar globalmente.” (‘Direito ambiental’. 8ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, pp. 77-8).

Importante, ainda, destacar o entendimento firmado no STF sobre os limites da competência legislativa municipal em matéria de meio ambiente (RE nº 586.224/SP, julgado em 5/3/2015), publicado no Informativo nº 776:

O Município é competente para legislar sobre o meio ambiente, juntamente com a União e o Estado-membro/DF, no limite do seu interesse local e desde que esse regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI, c/c o art. 30, I e II, da CF/88).

O projeto também encontra amparo sob o ponto de vista do meio ambiente no art. 225 da Constituição Federal, segundo o qual todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. A Carta Magna dispõe, ainda, ser competência concorrente da União, Estados e Distrito Federal legislar sobre proteção do meio ambiente e controle da poluição (art. 24, inciso VI), e também dos Municípios, eis que a eles cabe suplementar a legislação federal e estadual no que couber, nos limites do interesse local (art. 30, incisos I e II).

Ademais, verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, não havendo qualquer limitação constitucional à apresentação de projeto de lei por Vereador versando sobre a matéria aqui tratada, desde que não sejam previstos deveres, obrigações ou mesmo “permissões” ao Executivo no que diz respeito à logística e à operacionalização dos pretendidos programas, o que macula o projeto de vício de iniciativa.

Verifica-se, no caso, que não há qualquer limitação constitucional à propositura de projeto por Vereador sobre a matéria tratada, já que, com base nos fundamentos acima expostos, não se constata qualquer hipótese de iniciativa privativa e/ou exclusiva. Essa também foi a conclusão do TJRS ao julgar a ADI nº 70030187793, que versou sobre diploma legal do Município de Porto Alegre (Lei Municipal nº 10.531/2008), reconhecendo que o programa que instituía programa inserido em matéria de meio ambiente, de iniciativa parlamentar, não possuía vício de iniciativa no processo legislativo:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. NORMA MUNICIPAL QUE CRIA PROGRAMA DE REDUÇÃO GRADATIVA NO NÚMERO DE VEÍCULOS DE TRAÇÃO ANIMAL E DE VEÍCULOS DE TRAÇÃO HUMANA. VÍCIO FORMAL INEXISTENTE. Não é inconstitucional a lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que não atribui ao Poder Executivo quaisquer ônus e merece deste a defesa de sua constitucionalidade. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE, POR MAIORIA. (Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70030187793, Tribunal Pleno, TJRS, Relator: Carlos Eduardo Zietlow Duro, Redator: Danúbio Edon Franco, Julgado em: 05-10-2009).

Quanto à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta. Convém destacar que o objetivo principal do Projeto de Lei do Legislativo nº 092/2024 é promover a proteção dos componentes do meio ambiente natural. A Constituição Federal, no artigo 225, caput, dispõe: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

O § 1º do referido art. 225 da CF/88, detalhando os meios de garantir a proteção ambiental, obriga o Poder Público a “proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.”

Do mesmo modo, o artigo 251, caput, da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul estabelece: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo, preservá-lo e restaurá-lo para as presentes e futuras gerações, cabendo a todos exigir do Poder Público a adoção de medidas nesse sentido.”

Entre as medidas de proteção ao meio ambiente, o § 1º, VII, do referido artigo prevê: “proteger a flora, a fauna e a paisagem natural, especialmente os cursos d’água, vedadas as práticas que coloquem em risco sua função ecológica e paisagística, provoquem extinção de espécie ou submetam os animais a crueldade.”

Do ponto de vista científico, Welber Senteio Smith et al. leciona que “O aumento significativo da impermeabilização dos solos induz a diminuição na taxa de infiltração e na quantidade de águas nos terrenos. As canalizações de cursos d’água causam acúmulos e alterações nas vazões naturais das águas e a intensa movimentação de grandes volumes de terras por meio de terraplanagens provoca assoreamentos e contribui para a diminuição da capacidade de vazão dos sistemas de drenagem urbana (CARVALHO et al., 2017).

Como consequência desses impactos, temos o aumento das inundações (POLI, 2013), uma vez que os episódios de chuva e enchentes acabam tendo seus efeitos potencializados, visto a ausência de vegetação marginal, situação que favorece ainda o assoreamento do leito dos rios (NOVA et al., 2015). A ausência de vegetação marginal em decorrência do desmatamento culmina em desequilíbrios de ordem física, química e ecológica, dado que a remoção da vegetação marginal de corpos hídricos resulta na erosão do solo e consequentemente no assoreamento dos rios (SILVA et al., 2015b)”[1].

A Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela Lei Federal nº 9.433/1997, estabelece como uma de suas diretrizes a articulação da gestão de recursos hídricos com o uso e cobertura da terra, situação que mostra uma relação direta com o Plano Diretor Municipal, instrumento instituído pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001) - responsável pelo disciplinamento da ocupação do território e estabelecimento de diretrizes; situação que pode contribuir para a redução do aporte de sedimentos para os ambientes aquáticos.

Com efeito, a Lei Federal 11.445, de 5 de janeiro de 2007, a qual Estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico, já estabelece uma série de obrigações para os entes públicos, incluídos os Municípios, sendo que a proposta ora em análise suplementa a referida legislação federal. A referida norma traz diversos dispositivos nesse sentido:

Art. 2º Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nos seguintes princípios fundamentais:

(...)

IV - disponibilidade, nas áreas urbanas, de serviços de drenagem e manejo das águas pluviais, tratamento, limpeza e fiscalização preventiva das redes, adequados à saúde pública, à proteção do meio ambiente e à segurança da vida e do patrimônio público e privado;

A mesma lei federal, alterada em 2020, inclui no conceito de saneamento básico a drenagem e o manejo das águas pluviais urbanas em seu artigo 3º, I, d), prevendo a infraestrutura e instalações operacionais de drenagem de águas pluviais, o transporte, detenção ou retenção para que se amorteçam as vazões de cheias, contemplando ainda a limpeza e a fiscalização preventiva da rede pluvial:

Art. 3º Para fins do disposto nesta Lei, considera-se:

I - saneamento básico: conjunto de serviços públicos, infraestruturas e instalações operacionais de:

...

d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: constituídos pelas atividades, pela infraestrutura e pelas instalações operacionais de drenagem de águas pluviais, transporte, detenção ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas, contempladas a limpeza e a fiscalização preventiva das redes; (Redação pela Lei nº 14.026, de 2020)

Da mesma forma a Lei Federal nº 14.026, de 2020, alterou as diretrizes nacionais para o saneamento básico previstas na Lei nº 11.445/2007 a fim de considerar serviço público de manejo de águas pluviais urbanas a atividade de drenagem urbana:

Art. 3º-D. Consideram-se serviços públicos de manejo das águas pluviais urbanas aqueles constituídos por 1 (uma) ou mais das seguintes atividades:          (Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020)

I - drenagem urbana;          (Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020)

II - transporte de águas pluviais urbanas;          (Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020)

III - detenção ou retenção de águas pluviais urbanas para amortecimento de vazões de cheias; e          (Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020)

IV - tratamento e disposição final de águas pluviais urbanas.          (Incluído pela Lei nº 14.026, de 2020)

Portanto, verifica-se que a proposta legislativa ora em apreço vai ao encontro do previsto na legislação federal, que estabelece como princípio fundamental do serviço público de saneamento básico a disponibilidade de serviços de drenagem e manejo de águas pluviais. Portanto, a norma, que já encontra amparo na legislação federal (Lei nº 11.445/2007), está sendo suplementada em âmbito municipal com base na competência prevista no artigo 30, II, da CF.

Quanto ao previsto no art. 8º, cabe considerar que o direito à água é um dos direitos fundamentais do ser humano: o direito à vida, tal qual é estipulado no Art. 30° da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DDH, 2005). Entretanto, os meios naturais de transformação da água em água potável são lentos, dispendiosos, frágeis e muito limitados. Assim sendo, o uso da água deve se dar com racionalidade, preocupação e moderação, não devendo ser desperdiçada, poluída, ou envenenada. De maneira geral, sua utilização deve ser feita com consciência e discernimento, para que não se chegue a uma situação de esgotamento ou de deterioração da qualidade das reservas atualmente disponíveis (Zampieron, 2005). O Reuso Planejado da Água faz parte da Estratégia Global para a Administração da Qualidade da Água, proposta pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente e pela Organização Mundial da Saúde (OMS, 2005), prevendo o alcance simultâneo de três importantes elementos que são a proteção da saúde pública, a manutenção da integridade dos ecossistemas e o uso sustentado da água (Reuso, 2005).

Nesse diapasão o Decreto Federal nº 7217/2010 prevê ainda que o Plano de Saneamento Básico do Município deverá abranger o serviço de manejo de águas pluviais, sendo que o PSB deve ser revisado no mínimo a cada 10 anos com diagnóstico que deve abranger o manejo das águas pluviais (art. 19, § 4º da Lei 11.445/2007 e art. 58, § 2º do Dec. 7217/2010).

Constata-se que a jurisprudência dos tribunais pátrios considera que é obrigação e dever dos entes municipais a promoção de saneamento básico, incluída a drenagem urbana e manejo das águas pluviais, devendo executar de forma adequada obras necessárias para impedir o transbordamento das vias públicas (e.g. Tribunal de Justiça do RS: Nº 50009777920198210130, Julgado em: 11-09-2024; Nº 50000711820178210144, Julgado em: 22-08-2024; Nº 50886519420198210001, julgado em 22-08-2024), o que decorre do art. 23 da Constituição da República. Portanto, sob esse prisma, a proposta não cria obrigação nova para o Poder Executivo Municipal, tendo os precedentes do TJRS assentado que “1. Ao Ente público compete atuar sobre os sistemas de drenagem e manejo das águas pluviais de sua região.” (Nº 50272305820238210003).

O artigo 30, inciso II, da CF/88 é claro ao garantir aos Municípios a competência para suplementar as normas federais e estaduais, no que couber. A interpretação adequada das regras constitucionais de distribuição de competências legislativas é a que garante ampla outorga de poderes aos Municípios, que só não podem criar normas que esbarrem na competência privativa do artigo 22 da CF, atribuída rigorosamente à União, nada impedindo, por outro lado, que legislem com base na competência suplementar para atender ao seu interesse local. Tanto é que, caso não se admitisse aos Municípios a competência para legislar sobre matérias versadas no artigo 24 da CF/88, não seria possível a formação dos típicos códigos sanitários (“proteção e defesa da saúde – artigo 24, XII), códigos ambientais (“proteção do meio ambiente” – artigo 24, VI), códigos tributários e leis de ordenamento territorial (“direito tributário” e “direito urbanístico” – artigo 24, I).

[1] Ambiente & Sociedade n São Paulo. Vol. 22, 2019 n Artigo Original n 2019;22:e00571  Desassoreamento de rios, pág. 3 de 20

3. Conclusão:

 Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela ausência de inconstitucionalidade manifesta do Projeto de Lei do Legislativo nº 092/2024 e pela sua regular tramitação.

É o parecer.

Guaíba, 26 de setembro de 2024.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
26/09/2024 14:21:09