1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 049/2024, o qual “Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2025.” A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do artigo 72 do RI.

2. Mérito:

O Projeto de Lei do Executivo nº 049/2024, de autoria do Poder Executivo Municipal, tem como objetivo estabelecer as metas e prioridades para o ano seguinte, trata das metas fiscais, fixa o montante de recursos que o governo pretende economizar, traça regras, vedações e limites para as despesas dos Poderes, autoriza o aumento das despesas com pessoal e dispõe sobre encargos e benefícios aos servidores, trata das transferências a entes públicos e privados e disciplina o equilíbrio entre as receitas e as despesas, além de especificar fatores que podem vir a afetar as contas públicas.[1]

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – foi instituída pela Constituição Federal de 1988 com o objetivo de criar um elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Com a vigência da Lei Complementar nº 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias designou novas funções centrais na responsabilidade da gestão fiscal do Poder Público. A LDO é um dos mais importantes instrumentos de planejamento na gestão, devendo gestores públicos encarar o orçamento não apenas como uma ferramenta de controle dos gastos públicos, mas, sobretudo, como um instrumento de gestão onde deverão ser indicadas as políticas eleitas como prioritárias de governo. A LDO estabelece, como o próprio nome diz, diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Ademais, é de fundamental importância a fiscalização e o acompanhamento da LDO por parte do Poder Legislativo.

Preliminarmente, constata-se que a proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativo do Município, insculpidas no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, que garante a autonomia a este ente e no artigo 30 da CF/88, que garante a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

                  (...)

Interesse local, na lição de Alexandre de Moraes, "refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)". (in Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740).

Assim, a matéria normativa constante na proposta se adéqua efetivamente à definição de interesse local, já que o Projeto de Lei do Executivo nº 049/2024 trata de normas que estabelecem quais serão as metas e prioridades para o ano seguinte no âmbito do município de Guaíba, tendo uma marcante característica fiscal, bem como importantes reflexos sociais para a população municipal.

Foi devidamente observada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, sendo o envio da LDO competência privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme prevê o artigo 165 da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

É também nesse sentido a determinação legal constante do artigo 52, XII, bem como do artigo 106, II, da LOM:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII - enviar ao Poder Legislativo o Plano Plurianual, o projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de Orçamento previstos nesta Lei;

Art. 106 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

(...)

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária.

O Poder Executivo Municipal observou os prazos previstos no art. 107 da LOM, que determina que o projeto de lei sobre as diretrizes orçamentárias deverão ser enviados pelo Prefeito ao Poder Legislativo até 31 de agosto. Ressalta-se que o Poder Legislativo tem de devolver o projeto para sanção até 31 de outubro.

Verifica-se, ademais, que foram cumpridas as exigências constitucionais do artigo 29-A da CF/88 quanto ao limite de despesas do Legislativo (7%) e ao repasse ao Poder Legislativo, do artigo 167, inciso VI, quanto à transposição, remanejamento e transferências, do artigo 165, § 4º, quanto ao Anexo contendo os Programas de Governo a serem executados em 2025.

A proposição atende ainda às exigências da Lei nº 4.320/64, que dispõe sobre normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços, e ao que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, especificamente: critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II do artigo 4º, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31 da LRF; normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas (art. 4º, inciso I, alínea “f” e art. 26 ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal) a título de Contribuições (3.3.50.41) e Auxílios (4.4.50.42); normas relativas aos controles de custos e a forma de avaliação dos resultados dos Programas de Governo (art. 4º, inciso I, alínea “e” da Lei de Responsabilidade Fiscal); Discriminação da Reserva de Contingência e sua utilização (art. 5º, inciso II da Lei de Responsabilidade Fiscal); Estabelecimento de prazo para publicação da Programação Financeira e do Cronograma Mensal de Desembolso (art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal); Normas para a concessão de incentivo ou benefício de natureza tributária e as alterações na legislação tributária (art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal); Autorização para o Município poder firmar convênio, acordo, ajuste com outros entes da federação (art. 62, inciso I da Lei de Responsabilidade Fiscal; Autorização para a realização de transposição, remanejamento e transferência, através de ato próprio, recordando-se que estes são instrumentos de flexibilização orçamentária sendo utilizados de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro (art.167, inciso VI, Constituição Federal de 1988); Disposições sobre Emendas Impositivas.

Verifica-se o cumprimento do exigido pelo art. 4º da LRF, havendo Anexo de Metas Fiscais - Anexo I, inclusive com a “Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais do Exercício Anterior” e metas anuais comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, evolução do patrimônio líquido e avaliação da situação financeira e atuarial do RPPS, Estimativa da Compensação e Renúncia de Receita, Demonstrativo da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado e no Anexo II demonstrativo de Riscos Fiscais:

Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:

§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

(...)

§ 2º O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV – avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e.

V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

O PLDO 2025 (PLE nº 049/2024) ainda não está devidamente acompanhado, ademais, da comprovação da realização das audiências públicas, consoante determinam a Lei Complementar nº 101/2000, art. 48, parágrafo único e o art. 44 da Lei nº 10.257/2001

O PLDO 2025 ainda não está acompanhado das Atas dos Conselhos Municipais deliberativos referentes ao Programas dos seus respectivos Fundos Municipais, em conformidade com o art. 36 da Lei nº 8.080, de 1990 (Saúde), e art. 84, da Resolução CNAS nº 33, de 2012 (Assistência Social) e art. 33, § 2º, II, da Lei nº 14.113, de 2020 (Educação).

Nos termos do que determina a Portaria MTP nº 1.467, de 2 de junho, de 20221 , deve ser anexado ao PLE 049/2024 o Cálculo da Avaliação Atuarial do RPPS, conforme disposto no art. 66, parágrafo único, juntamente com nota elaborada pela unidade gestora do RPPS:

Art. 66 (...)

Parágrafo único. O Relatório da Avaliação Atuarial com data focal em 31 de dezembro deverá ser anexado, juntamente com nota elaborada pela unidade gestora do RPPS, como anexo ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias do exercício seguinte, em atendimento à exigência da avaliação da situação financeira e atuarial do RPPS prevista na alínea "a" do inciso IV do § 2º do art. 4º da Lei Complementar nº 101, de 2000.

Constata-se a previsão, no Capítulo VI, Das Disposições Relativas às Despesas com Pessoal e Encargos Sociais, da autorização de reajuste das despesas obrigatórias de caráter continuado.

Foram previstas, ademais, as alterações trazidas pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, previstas no art. 108, § 8º da LOM quanto às Emendas Impositivas Individuais e de Bancada – art. 33 e seguintes - com a inserção de dispositivo que verse sobre o cronograma para análise e verificações de impedimentos das programações e demais procedimentos necessários para a viabilização da execução das emendas impositivas, em atendimento ao art. 166, § 14 da CF/88, alterado pela EC nº 100/2019, a qual passou a exigir que o referido cronograma seja estabelecido na LDO[2], prevendo ainda que eventuais alterações se dêem por ato próprio do Poder Executivo Municipal.

Recomenda-se que seja ajustada a redação do art. 35, II, do projeto, em conformidade com a EC nº 126/2022 e com o inciso I do mesmo art. 35.

Sugere-se também a inclusão de dispositivo na LDO que garanta que o Poder Executivo inscreverá em restos a pagar os valores dos saldos orçamentários referentes às emendas parlamentares que se verifiquem no final do exercício de 2024 (restos a pagar processados e não processados).

Coube ainda à Comissão de Finanças e Orçamento organizar Audiência Pública, analisando os requisitos legais e a adequação do Projeto de Lei que dispõe sobre a LDO para o exercício de 2025 (art. 58 do Regimento Interno), garantindo a devida publicidade – documentos em anexo ao PLE nº 049/2024.

[1] Art. 165. ...

“§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

[2] CF/88 Art. 166, § 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 049/2024 – Executivo Municipal, por inexistir inconstitucionalidade manifesta que impeça a sua deliberação pelas Comissões e em Plenário, desde que observadas as correções necessárias, cabendo à Comissão de Finanças e Orçamento (art. 166 e §§s da CF/88) organizar Audiência Pública.

Recomenda-se à Comissão de Finanças e Orçamento que analise a apresentação de Emenda no sentido de alterar as previsões que trata o art. 35, para que esteja em consonância com a LOM e CF/88 e análise pormenorizada dos efeitos para as políticas públicas tendo em vista o previsto no § 8º do art. 36.

Sugere-se, outrossim:

1. Supressão do (2024) ao final do § 6º do art. 4º;
2. Análise acerca da necessidade de supressão do previsto no § 2º do art. 15, tendo em vista não haver, para fins da LRF – LC 101/2000, quanto à criação de despesas de pessoal de caráter continuado que consideradas irrelevantes;
3. Correção da enumeração dos incisos do art. 34, § 3º, visto que não consta o inciso “II”;
4. Correção da redação do art. 60, que devendo ser alterada a redação para: “inciso II do art. 59”;
5. Renumeração do art. 63, visto que constou a numeração em duplicidade;
6. Quanto ao artigo 65, considera-se que deve ser publicada na íntegra a LOA, ao menos no site oficial dos órgãos;
7. Alteração do art. 35, II, para que esteja de acordo com a EC 126/2023, devendo, salvo melhor juízo, constar 1% da RCL do exercício anterior ao encaminhamento do projeto, conforme foi previsto já na LDO 2024;
8. Seja anexado o Relatório da Avaliação Atuarial do RPPS, juntamente com nota elaborada pela unidade gestora do RPPS – Portaria MTP nº 1.467/2022, art. 66, parágrafo único;
9. Juntada das comprovações da Realização de Audiência Pública;
10. Que sejam anexadas as Atas dos Conselhos deliberativos referentes ao Programas dos seus respectivos Fundos Municipais, em conformidade com o art. 36 da Lei nº 8.080, de 1990 (Saúde), e art. 84, da Resolução CNAS nº 33, de 2012 (Assistência Social) e art. 33, § 2º, II, da Lei nº 14.113, de 2020 (Educação);
11. Sugere-se inclusão no texto de autorização para o Poder Executivo abrir créditos adicionais para executar despesas referentes a emendas parlamentares de exercícios anteriores e para executar despesas referentes a alterações de emendas parlamentares solicitadas pelo autor da emenda, conforme costuma prever a LDO do Estado do RS;
12. Sugere-se a inclusão no texto de autorização ao Poder Executivo para alteração do órgão em caso de incompatibilidade do objeto da emenda com as competências do órgão originalmente indicado.

É o parecer.

Guaíba, 13 de setembro de 2024.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
13/09/2024 19:38:14