1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 020/2024 à Câmara Municipal, o qual “Altera o Anexo IV da Lei Municipal nº 4.457, de 10 de novembro de 2023, que dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício financeiro de 2024”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 72 do Regimento Interno.

2. Mérito:

Primeiramente, no que diz respeito à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, a Constituição Federal de 1988 estabelece, no artigo 165, III, ser do Poder Executivo a competência para iniciar projetos de lei sobre orçamentos anuais. Tal normativa foi devidamente respeitada no caso, por ter sido o projeto apresentado pelo Poder Executivo Municipal.

Ademais, o artigo 167 da Constituição Federal estabelece o seguinte:

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

No que diz respeito à matéria de fundo, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, na Consulta nº 735.383, de 25/07/07, por seu Tribunal Pleno entendeu pela possibilidade de durante um exercício financeiro, serem editadas normas legais que alterem o Plano Plurianual e especificamente a Lei de Diretrizes Orçamentárias:

“O plano plurianual é o instrumento constitucional utilizado para o planejamento estratégico, com previsão para 4 (quatro) anos, compreendendo as diretrizes capazes de relacionar o presente e futuro, ao harmonizar cada medida e direção adotada à estrutura idealizada, significando, assim, expansão e aprimoramento da ação governamental. Por outro lado, as leis de diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais constituem-se em instrumentos de planejamento operacional, no momento em que, utilizando-se do conhecimento da realidade, dão concretude à estratégia articulada pelo plano plurianual, indicando as reais necessidades e identificando os recursos disponíveis para supri-las, maximizando, dessa forma, os seus resultados. A lei de diretrizes orçamentárias corresponde a um elo entre o plano plurianual e a lei de orçamento, na medida em que detalha a parcela do plano plurianual que se realizará no exercício financeiro subsequente e orienta a elaboração do orçamento, garantindo, assim, o equilíbrio das contas públicas. Por sua vez, a LOA contém a fixação da despesa e estimativa da receita, determinando, por exemplo, quais setores contarão com mais verbas, bem como o percentual autorizado para abertura, por decreto, de créditos suplementares. Ante a integração da estrutura do plano plurianual, em cada ano, com a estrutura do orçamento anual, envolvendo todo o planejamento de desenvolvimento econômico e social, o sistema de orçamento público foi dotado de natureza de orçamento-programa, compondo-se de programas, projetos e atividades, conforme preceitua o Professor Nilton de Aquino Andrade, verbis: Orçamento público ou orçamento-programa é a materialização do planejamento do Estado, quer na manutenção de sua atividade (ações de rotina), quer na execução de seus projetos (ações com início, meio e fim). Configura o instrumento do Poder Público para expressar seus programas de atuação, discriminando a origem e o montante de recursos (receitas) a serem obtidos, bem como a natureza e o montante dos dispêndios (despesas) a serem efetuados. (in Contabilidade Pública na Gestão Municipal. São Paulo: Atlas, 2002, p. 54). Nesse sentido, visando a alcançar os objetivos da ação governamental, o orçamento-programa é estruturado em diversas categorias programáticas ou níveis de programação, permitindo a vinculação das dotações orçamentárias aos objetivos governamentais, por meio dos seus programas.

Contudo, em que pese o orçamento ser instrumento técnico-legal de programação de atividades e projetos, consiste, também, em previsão de algo que se há de realizar no futuro, por meio da execução orçamentária, razão pela qual deve se submeter a certa flexibilidade, sendo, assim, passível de modificações e ajustes”

Tendo em vista a devida compatibilidade entre as peças orçamentárias também são necessárias as pretendidas alterações na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Nesse sentido são os pareceres do Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) nº 0381/2008 e 0842/2006:

“No que se refere à alteração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, entendemos não haver óbices, mesmo porque a Constituição Federal não apresenta nenhuma vedação neste sentido; ao contrário, em seu artigo 166, § 7º, estabelece que aos projetos concernentes ao Plano Plurianual - PPA, à Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e ao Orçamento Anual - LOA, aplicam-se as demais normas constitucionais relativas ao processo legislativo, naquilo que não contrariar o disposto na Seção II, do Capítulo II, do Título VI, da Constituição Federal.

Desta feita, para que possam ser feitas alterações na Lei de Diretrizes Orçamentárias, deve ser observado o regramento imposto pela Constituição, em especial, a compatibilidade com o Plano Plurianual (§4º do artigo 166 da Constituição) e a iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo para deflagrar o processo legislativo (inciso I, do artigo 165 da Constituição).

Frente ao exposto, entendemos ser possível a alteração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, desde que por iniciativa do Executivo e observadas as regras próprias fixadas pela Constituição, aplicável aos Municípios por força do princípio da simetria com o centro”.

Também nessa esteira é o entendimento do TCE do Estado de São Paulo, da possibilidade de alterações da LDO, por lei específica:

Poderão ser efetuadas alterações da Lei de Diretrizes Orçamentárias, tanto na fase de discussão quanto na de execução da LOA caso sejam detectadas distorções ou necessidade de eventuais ajustes, como por exemplo, nas prioridades ou nas metas fiscais definidas, ou ainda no texto da LDO. Entretanto deverá ser observado que eventualmente poderá ocorrer a necessidade de se efetuar modificações no Plano Plurianual, como exclusões ou inclusões, aumentos ou diminuições dos programas ou das ações (projetos, atividades e operações especiais), inclusive nas metas estabelecidas.

Diante disso, conclui-se que a LDO não é peça rígida ao ponto de não serem permitidas modificações, podendo ser alteradas conforme se verifique a necessidade de ajustes para melhor atender a sociedade e os objetivos da própria Administração, já que podem surgir eventuais necessidades de adequações anuais da LDO frente a mudanças internas e externas da conjuntura política, social e econômica. Tais modificações podem se dar por meio da alteração, exclusão ou inclusão de Programas ou Ações, o que resulta dos processos de monitoramento e avaliação. Com efeito, a Lei Municipal nº 4.508/2023 instituiu o Fundo Municipal de Proteção e Defesa Civil – FUNMPDEC.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 020/2024, de iniciativa do Poder Executivo Municipal, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, indo ao encontro do que dispõe o art. 167 da CF/88.

É o parecer.

Guaíba, 23 de fevereiro de 2024.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
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