1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 093/2023 à Câmara Municipal, o qual “Cria o Fundo Municipal Aeroportuário e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 72 do Regimento Interno.

2. Mérito:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

O fundo municipal que se pretende instituir no Município de Guaíba se insere, efetivamente, na definição de interesse local. Isso porque, além de veicular matéria de competência material do Município (artigo 23, VIII, CF), não atrelada às competências legislativas privativas da União (CF, art. 22), o Projeto de Lei do Executivo nº 093/2023 estabelece uma nova forma de alocação das receitas públicas, para destiná-las à promoção de inovação e o aumento da visibilidade do enorme potencial do município na área aeroportuária, buscando ser uma ferramenta de atração de empresas do ramo aeronáutico, resultando no fomento do desenvolvimento econômico e social do Município através de ações que visem a criação de postos de trabalho e o aumento da arrecadação fiscal municipal.

Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, a Constituição Federal de 1988 estabelece, no artigo 167, IX, ser vedada a instituição de fundos de qualquer natureza sem prévia autorização legislativa, de tal forma que cabe ao Chefe do Executivo, no interesse da criação do fundo especial, apresentar a proposta ao Legislativo, exigência que foi devidamente observada no presente caso.

A Lei Federal nº 4.320/64 especifica as exigências para a criação e organização dos fundos especiais. Prevê o artigo 71 que “Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação.” Veja-se, portanto, que os recursos a serem alocados nos fundos especiais devem estar atrelados à execução de objetos específicos, já determinados por meio da proposição em que se busca a autorização legislativa para a sua instituição.

O Projeto de Lei do Executivo nº 093/2023 estabelece, especialmente no artigo 3º, os fins do fundo especial, quais sejam: “I – construção, desenvolvimento, ampliação, reforma e modernização de aeródromos públicos ou público-privados; II – investimento em infraestrutura de suporte ao sistema de circulação aeroportuário; III – aquisição de material permanente de consumo e de outros insumos necessários para a implantação, manutenção, segurança e operação aeroportuária; IV – aquisição de equipamentos que favoreçam a segurança do aeródromo; V – investimentos em serviços e equipamentos de apoio ao usuário; VI – contratação de terceiros para elaboração de estudos, projetos e implantações específicas de interesse do aeródromo; VI – pagamento de serviços relacionados ao aeródromo, prestados por terceiros. I – construção, desenvolvimento, ampliação, reforma e modernização de aeródromos públicos ou público-privados; II – investimento em infraestrutura de suporte ao sistema de circulação aeroportuário; III – aquisição de material permanente de consumo e de outros insumos necessários para a implantação, manutenção, segurança e operação aeroportuária; IV – aquisição de equipamentos que favoreçam a segurança do aeródromo; V – investimentos em serviços e equipamentos de apoio ao usuário; VI – contratação de terceiros para elaboração de estudos, projetos e implantações específicas de interesse do aeródromo; VI – pagamento de serviços relacionados ao aeródromo, prestados por terceiros..”

O artigo 72 da Lei nº 4.320/64 prevê que “A aplicação das receitas orçamentárias vinculadas a fundos especiais far-se-á através de dotação consignada na Lei de Orçamento ou em créditos adicionais.” O artigo 73, por sua vez, estabelece: “Salvo determinação em contrário da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balanço será transferido para o exercício seguinte, a crédito do mesmo fundo.”

No sentido do previsto no art. 72 da Lei nº 4320/64, será obrigatória a manutenção dos saldos financeiros positivos de um exercício para o próximo, de modo a manter, permanentemente, a operacionalidade do fundo especial.

Por fim, o artigo 74 da Lei nº 4.320/64 consigna que “A lei que instituir o fundo especial poderá determinar normas peculiares de controle, prestação e tomada de contas, sem de qualquer modo elidir a competência específica do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.” Da análise da proposta, não se observa a existência de qualquer dispositivo que possa tentar limitar os trabalhos de controle pelos órgãos fiscalizadores, não havendo, portanto, qualquer mácula a impedir a tramitação da proposta neste ponto.

Não obstante, cabe alertar que a criação de fundo municipal deve estar prevista no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária Anual, uma vez que “todas as ações governamentais deverão estar planejadas e contempladas nestas peças orçamentárias”.

Por fim, quanto à criação de fundo, a Emenda Constitucional nº 109/2021 incluiu a vedação de criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por programação orçamentária e financeira:

Art. 167. São vedados:

(…)

XIV - a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração pública. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

Portanto, haveria em tese a obrigação de demonstrar que os objetivos não poderiam ser alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por programação orçamentária e financeira.

3. Conclusão:

 Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 093/2023, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, desde que se verifique a existência de previsão, nas leis orçamentárias, sobre a possibilidade de criação de fundos e que se justifique a medida nos termos da vedação do art. 167, XIV, da Constituição da República, o qual via de regra veda a criação de fundo público, quando seus objetivos puderem ser alcançados mediante a vinculação de receitas orçamentárias específicas ou mediante a execução direta por programação orçamentária e financeira de órgão ou entidade da administração pública.

É necessária a correção da numeração do inciso VI do art. 3º, que pode ser providenciada no parecer da CCJR, visto que constaram dois incisos como VI.

É o parecer.

Guaíba, 20 de dezembro de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
20/12/2023 16:42:42