1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 092/2023 à Câmara Municipal, o qual “Insere o art. 8º-A na Lei Municipal nº 4.333/2023, que concede vale supermercado aos servidores municipais e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do art. 72 do RI.

2. Mérito:

2.1 Da possibilidade jurídica de instituição do benefício

Inicialmente, deve-se mencionar que a Constituição Federal de 1988 (CF/88) não estabelece, expressamente, o recebimento de auxílios ou subsídios para a alimentação como um dos direitos sociais básicos do servidor público, como se percebe da leitura dos arts. 7º e 39, § 3º. Da mesma forma, no âmbito da iniciativa privada, não há qualquer vinculação constitucional ou legal que obrigue as empresas a concederem benefícios relacionados à alimentação do trabalhador, sendo tais vantagens conferidas por mera liberalidade ou por pactuação em instrumentos coletivos celebrados com o sindicato da categoria profissional, geralmente em acordos ou convenções coletivas de trabalho.

Embora não haja obrigação constitucional ou legal de concessão de benefício relacionado à alimentação do servidor público, também não há óbice à sua instituição, desde que atendidos determinados parâmetros jurídicos. De início, é importante esclarecer que a concessão de auxílios para a alimentação dos servidores públicos pode materializar-se pelas seguintes modalidades: fornecimento de alimentos in natura, auxílio-alimentação, vale-refeição e vale-alimentação.

De acordo com o TCE/MT[1], “O auxílio-alimentação consiste em uma vantagem pecuniária, prevista em lei, conferida diretamente ao servidor público para subsidiar suas despesas com alimentação, quando este estiver em labor.” O vale-refeição, por outro lado, “consiste em um documento ou cartão eletrônico/magnético que permite a troca de um valor ou crédito por refeições prontas, fornecidas em restaurantes ou similares, previamente credenciados.” O vale-alimentação “representa um documento (tíquetes, vales, cupons) ou cartão eletrônico/magnético que permite a troca do valor nele inscrito ou creditado em produtos alimentícios vendidos por estabelecimentos credenciados (supermercados, panificadoras, mercearias ou similares)”. Por fim, o fornecimento in natura representa a entrega de produtos e gêneros alimentícios ou similares diretamente aos servidores públicos, sendo a “cesta básica” a forma mais comum de concessão do benefício.

A diferença entre os institutos é pontual, porém relevante para a correta caracterização do objeto da proposição. Desse modo, pela leitura da proposição, verifica-se que se está a conceder vale-alimentação aos servidores municipais, nominado como “vale-supermercado”, já que consiste na disponibilização de documento contendo créditos para a compra de mercadorias em estabelecimentos credenciados junto à empresa especializada.

2.2 Da adequação da espécie normativa e da iniciativa

Para a instituição do benefício aos servidores públicos, faz-se necessária a promulgação de lei autorizativa em sentido estrito, não sendo outras espécies normativas adequadas para esse fim. Isso porque o inciso X do art. 37 da CF/88 dispõe que a remuneração dos servidores e o subsídio dos agentes políticos somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, incluindo-se o vale-alimentação no conceito amplo de remuneração para esse fim, como observa o TCE/SC, ainda que sua natureza seja indenizatória:

Prejulgado 1378 – TCE/SC

[...] 2. Apesar de as vantagens pecuniárias decorrentes tanto do auxílio-transporte, quanto do auxílio-alimentação possuírem, em sentido estrito, caráter indenizatório, no que se refere, especificamente, à iniciativa de lei, de que trata o art. 37, X, da Carta Magna, tais verbas inserem-se no conceito amplo de remuneração, da mesma forma que as diárias e as ajudas de custo [...] 3. As despesas com vale-alimentação (bilhete ou cartão magnético) e o auxílio-alimentação (pago em pecúnia) devem estar previstas no orçamento e contabilizadas na categoria econômica 3 – “despesas correntes”, no grupo de natureza 3 – “outras despesas correntes”, modalidade de aplicação 90 “aplicações diretas” e no elemento de despesa n. 46 “auxílio alimentação”, de acordo com as Portarias Conjuntas STN/SOF n. 4/2010 e 1/2011, da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, válidas para os exercícios de 2011 e 2012 respectivamente. [...]

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto propõe alterar a lei de concessão do vale-alimentação (“vale-supermercado”) aos servidores municipais vinculados ao Poder Executivo, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito. Para os fins do direito municipal, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS).

Nesse caso, refere o art. 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I – fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II – disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Assim, estão adequadas a iniciativa e a espécie normativa utilizada para veicular a matéria, pois se trata de projeto de lei apresentado pelo Chefe do Executivo, enquanto administrador da remuneração do pessoal daquela esfera administrativa.

2.3 Da percepção do Vale Supermercado na hipótese de afastamento por acidente de trabalho

O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul assentou a possibilidade de percepção de vale-alimentação pelos servidores que estiverem em licença por acidente de trabalho ou licença por doença ocupacional, com fulcro na Lei Municipal nº 5.348/2011 de Bento Gonçalves/RS:

Ementa: RECURSO INOMINADO. TERCEIRA TURMA RECURSAL DA FAZENDA PÚBLICA. SERVIDOR. MUNICÍPIO DE BENTO GONÇALVES. AÇÃO DE COBRANÇA. VALE-ALIMENTAÇÃO. AFASTAMENTO DE LICENÇA SAÚDE POR MOTIVO DIVERSO DE MOLÉSTIA PROFISSIONAL OU ACIDENTE DE TRABALHO, CONFORME PARÁGRAFO ÚNICO, DO ART. 1º DA LEI MUNICIPAL N. 3.262/2002. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA NOS TERMOS DO ART. 46 DA LEI FEDERAL N. 9.099/1995. RECURSO INOMINADO DESPROVIDO. UNÂNIME.(Recurso Cível, Nº 71009425729, Terceira Turma Recursal da Fazenda Pública, Turmas Recursais, Relator: Laura de Borba Maciel Fleck, Julgado em: 26-10-2020) ... Já em seu parágrafo único, com redação alterada pela Lei nº 5.348/2011, prevê: Parágrafo único - O vale alimentação que trata a presente Lei constitui-se em verba indenizatória destinada a subsidiar custos de alimentação a servidores que se encontram no exercício de suas funções, incluindo os servidores que estiverem em licença por acidente de trabalho ou licença por doença ocupacional devidamente registrada pela perícia médica oficial do Município.
A lei é clara ao referir que somente o servidor que estiver em licença por doença ocupacional devidamente registrada pela perícia médica oficial do Município tem direito a perceber o vale-alimentação.

No mesmo sentido a decisão do TJRS na Apelação Cível 70050612795:

Ementa: APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. MUNICÍPIO DE SAPIRANGA. LICENÇA POR MOTIVO DE DOENÇA E VALE-ALIMENTAÇÃO. LEI MUNICIPAL Nº 3.787/2005. DESCABIMENTO DA PRETENSÃO. PRELIMINARES DE FALTA DE FUNDAMENTAÇAO DA SENTENÇA E CERCEAMENTO DE DEFESA DESCABIDAS. 1. Sentença que apreciou fundamentadamente a pretensão deduzida na inicial, concluindo que o autor não fez a demonstração do fato constitutivo de seu direito, após ter expressamente requerido o julgamento antecipado da lide. Preliminares repelidas. 2. Segundo a Lei Municipal nº 3.787/2005, do Município de Sapiranga, somente o servidor em licença para tratamento de saúde, resultante de acidente de trabalho, é que faz jus, fora do exercício do cargo, excepcionalmente, à percepção do vale-alimentação. 3. Caso concreto em que o apelante deixou de demonstrar, como lhe impunha o art. 333, I, do CPC, que os seus afastamentos sucessivos, após receber alta do anterior acidente de trabalho, decorreram do mesmo motivo e tinham relação de causa e efeito com aquele acidente, hipótese em que faria jus à percepção do benefício vindicado. 4. Ação julgada improcedente na origem. APELAÇÃO DESPROVIDA. (Apelação Cível, Nº 70050612795, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Eduardo Uhlein, Julgado em: 27-08-2014)

O TJMG assentou a possibilidade de percepção de auxílio alimentação, por sua vez, em afastamento por acidente de trabalho e por licença maternidade, observada a necessidade de previsão legal:

Relator(a): Des.(a) Áurea Brasil Data de Julgamento: 26/07/2012 Data da publicação da súmula: 02/08/2012 Ementa: EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO - APELAÇÕES CÍVEIS - SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL - AFASTAMENTO DO CARGO POR LICENÇA SAÚDE - PERCEPÇÃO DO VALE ALIMENTAÇÃO - IMPOSSIBILIDADE - SITUAÇAO NÃO ENQUADRADA NAS EXCEÇÕES LEGAIS QUE AUTORIZAM O PAGAMENTO - SENTENÇA REFORMADA 1. O servidor do Município de Cataguases, afastado do cargo em razão de licença por acidente de trabalho, tem direito à percepção do vale alimentação, conforme exceção prevista em lei.

EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO - APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA - SERVIDORA PÚBLICA GESTANTE - LICENÇA MATERNIDADE - AUXÍLIO ALIMENTAÇÃO - EFETIVO EXERCÍCIO - CONFIGURADO - SENTENÇA MANTIDA. Ausente exceção legal quanto às servidoras em gozo de licença-maternidade e configurado o efetivo exercício nos termos da lei, o não pagamento de auxílio-alimentação por ocasião do gozo de licença-maternidade constitui violação a direito líquido e certo. Sentença mantida. Data da publicação da súmula: 16/08/2022 Ap Cível/Rem.Necessária 1.0000.21.190671-4/002. Data de Julgamento: 11/08/2022. 5108471-81.2021.8.13.0024.

Cabe referir, não obstante, que há divergência jurisprudencial acerca da possibilidade. Vide decisão do TJSP quanto ao tema:

EMENTA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Lei Complementar nº 444, de 26 de junho de 2013, do Município de Mococa (especificamente os incisos I, II, III, IV, V, VI e VI de seu artigo 4º que dispõem acerca do pagamento de vale-alimentação para servidores afastados do serviço, em virtude de férias, casamento, luto, licença por acidente de trabalho ou doença profissional, licença maternidade, licença paternidade e licença médica) - Violação aos artigos 111 e 128, ambos da Constituição Estadual Entendimento deste E. Tribunal e também do C. STF, no sentido de que o auxílio ou vale alimentação possui natureza indenizatória propter laborem ou pro labore faciendo - Direito vinculado ao efetivo exercício e, portanto, pago somente com relação aos dias efetivamente trabalhados. Súmula 680 do C. STF - Ação procedente.

APELAÇÃO SERVIDORES PÚBLICOS DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO Pretensão ao recebimento do auxílio alimentação nos períodos de afastamento previstos no art. 78 da Lei Estadual nº 10.261/68 Inadmissibilidade Verba que não possui natureza remuneratória, e sim indenizatória Natureza propter laborem verificada, já que somente os servidores em atividade recebem o auxílio, não se incorporando a remuneração - Lei n. 7.524/91, instituidora do benefício, que expressamente excluiu o seu pagamento nas hipóteses previstas nos arts. 78 e 79, do Estatuto dos Funcionários Públicos Civis do Estado de São Paulo Precedentes desta E. Corte e do C. Órgão Especial deste Tribunal de Justiça Decisão mantida - Negado provimento ao recurso.” (TJ/SP, 1ª Câmara de Direito Público, Apelação Cível nº 1040189-19.2015.8.26.0053, j. 23.08.2016, Rel. o Des. RUBENS RIHL). 

Outrossim, a 2ª Turma do Colendo STF, ao julgar o Agravo Regimental no Agravo de Instrumento nº 586.615-PR em 08/08/2006, sob a relatoria do então Ministro Eros Grau, versando sobre a natureza jurídica do vale-alimentação, consignou expressamente que não se estende aos inativos e pensionistas, vez que se trata de verba indenizatória destinada a cobrir os custos de refeição devida EXCLUSIVAMENTE ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à remuneração nem aos proventos de aposentadoria.

A Súmula vinculante 55 foi editada após reiterados precedentes que, ao apreciarem a constitucionalidade de leis que previam a extensão do auxílio-alimentação aos servidores inativos e pensionistas, assentaram que referida verba possui natureza indenizatória, não sendo compatível seu pagamento com as disposições constitucionais referentes ao regime próprio de previdência dos servidores públicos. Naquela oportunidade, a matéria já tinha entendimento consolidado pelo Plenário desta Corte em verbete sumular não vinculante (Súmula 680), aprovado em 24/09/2003, que teve como fundamento as decisões prolatadas nos Recursos Extraordinários 220.048/RS, 220.713/RS, 228.083/RS, 231.389/RS e 236.449/RS. Cito, por elucidativa, a ementa resultante do julgamento do RE 231.389, rel. Min. Moreira Alves: (...). [Rcl 36.243, rel. min. Luiz Fux, dec. monocrática, j. 11-9-2019, DJE 199 de 13-9-2019.]

Cumpre observar que o auxílio-alimentação, ou vantagem similar, em que pese se constituam benefícios pecuniários de feição indenizatória, não contam com disciplina jurídica constitucional, nem se encontram consagrados em norma geral editada pela União, devendo ser objeto de regramento específico por cada ente federado – Parecer SUBJUR nº 1.275/2018 no PROCESSO N.º 70079199931– TRIBUNAL PLENO.

2.4 Das exigências orçamentário-financeiras

A concessão de vale-alimentação também exige adequação às peças orçamentárias, notadamente à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual (LOA), decorrendo tal obrigação do art. 169, § 1º, da CF/88, assim disposto:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os arts. 15, 16 e 17:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Como prevê o art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal, são consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público as despesas que não observem às exigências dos arts. 16 e 17. Ambos os dispositivos citados exigem a estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que o ato deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, com a diferença de que, no art. 17, tal ato só será obrigatório quando se tratar de despesa obrigatória de caráter continuado.

Conforme material divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional, vinculada ao Ministério da Fazenda, a fase de proposição legislativa é regulada especificamente pelo art. 17 da LRF, enquanto a fase executiva do ato se subordina ao disposto no art. 16[2]:

A LRF determina que a geração de despesa deve atender aos artigos 16 e 17. Cada artigo, no entanto, trata de características específicas da geração de despesa ou assunção de obrigação como o rito de execução e o tipo de despesa.

O artigo 16 traz a exigência de que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarrete aumento de despesa será acompanhada da estimativa de impacto orçamentário e é condição prévia para empenho e licitação. O controle, portanto, está centrado na fase de execução do orçamento.

Já o artigo 17 envolve proposição legislativa para criação de uma despesa obrigatória e a estimativa do impacto orçamentário é condição prévia para a proposição de lei, medida provisória ou ato administrativo, tratando-se, pois, da fase de aprovação do orçamento.

Ambos os artigos trazem como regra geral de criação de despesa a estimativa do impacto orçamentário financeiro. No entanto, devido às características peculiares dessas despesas, existem momentos distintos para apresentação da estimativa, quais sejam:

a) Art. 16: Inclusão do gasto na LOA e, em momento posterior, no processo inicial da licitação

b) Art. 17: Proposição de lei, medida provisória ou ato administrativo de criação da despesa

Consequentemente, como a proposição não veicula uma despesa obrigatória de caráter continuado, possuindo período delimitado de um ano (art. 1º da Lei Municipal nº 4.333/2023), tem-se que, na forma exposta pela STN, não há necessidade de apresentação de estimativa de impacto orçamentário-financeiro na presente fase de tramitação legislativa, muito embora tal obrigação esteja presente na fase de execução da despesa.

Tal dispensa não desobriga o proponente das demais exigências, como da adequação das peças orçamentárias (art. 169, § 1º, da CF/88) e da observância dos limites de despesa com pessoal (arts. 19 e 20 da LRF)[3].

[1] Disponível em: <https://www.tce.mt.gov.br/protocolo/documento/num/179345/ano/2015/numero_documento/146324/ano_documento/2015/hash/e7168953933308c0677d640e5cacaa6d>.

[2] Disponível em:

<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/435710/CPU_Item_1_3_Definicoes_sobre_o_artigo_16_da_LRF.pdf/85cc847b-63bf-4aba-8487-d4df9e3e8583>.

[3]Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I – União: 50% (cinqüenta por cento);

II – Estados: 60% (sessenta por cento);

III – Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III – na esfera municipal:

b) 54% (cinquenta e quatro) para o Executivo.

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa e não vinculante do parecer jurídico, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 092/2023, por inexistirem vícios manifestos de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, ressaltando-se que, apesar de se estar diante de verba de natureza indenizatória, há entendimento jurisprudencial que admite a percepção de tal verba em afastamento por acidente de trabalho mediante previsão expressa em lei local.

É o parecer.

Guaíba, 20 de dezembro de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
20/12/2023 13:51:50