1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo N.º 073/2023, que “Estima a Receita e Fixa a Despesa do Município de Guaíba para o exercício financeiro de 2024.” A proposta foi encaminhada a esta Procuradoria Jurídica pela Presidência da Câmara para análise nos termos do artigo 72 do RI.

2. Mérito:

O Projeto de Lei do Executivo nº 073/2023, de autoria do Poder Executivo Municipal, tem como objetivo discriminar os objetivos e metas propostas no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, estimando as receitas e fixando as despesas do Governo Executivo Municipal para o exercício subsequente - 2024.

A peça orçamentária consiste em um instrumento público de planejamento que possibilita à administração pública o estabelecimento da previsão de suas receitas e a fixação das suas despesas para um determinado exercício, possuindo um aspecto contábil e financeiro, além de um aspecto jurídico (Projeto de Lei do Executivo nº 073/2023), e ainda um aspecto econômico e político - o fim último do orçamento é o acesso do cidadão aos seus direitos fundamentais e o bem-estar da coletividade.

O orçamento permite ainda o controle externo parlamentar sobre as contas e finanças públicas, evitando omissões e imperfeições e facilitando a transparência e a eficiência do gasto público e da execução orçamentária[1]. O orçamento se submete ainda ao princípio do equilíbrio das contas públicas, devendo haver um equilíbrio financeiro entre as despesas e as receitas, evitando o surgimento de déficits.

Quanto à competência, a proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativo do Município, insculpidas no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, que garante a autonomia a este ente, e no artigo 30 da CF/88, que garante a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

                  (...)

Assim, a matéria normativa constante na proposta se adéqua efetivamente à definição de interesse local, já que o Projeto de Lei do Executivo nº 073/2023 trata de normas que estabelecem quais serão as receitas e autoriza as despesas para o ano seguinte no âmbito do município de Guaíba de acordo com a previsão de arrecadação, tendo uma marcante característica fiscal, bem como importantes reflexos sociais para a população municipal.

Foi devidamente observada, ainda, a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, tendo o Brasil adotado a forma de elaboração mista (o Poder Executivo elabora e executa o orçamento, condicionado à votação e aprovação pelo Poder Legislativo), sendo o envio do PLOA competência privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme prevê o artigo 165 da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

É também nessa esteira a determinação legal constante do artigo 52, XII, bem como do artigo 106, II, da LOM:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII - enviar ao Poder Legislativo o Plano Plurianual, o projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de Orçamento previstos nesta Lei;

Art. 106 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

(...)

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - orçamento fiscal referente aos Poderes do Município, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que o Município detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social, com direito a voto;

III - o orçamento de seguridade social.

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Foi atendido também o princípio da transparência e publicidade do orçamento, conforme determina, e.g., o artigo 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que exige a realização de audiência pública, conforme se constata dos Editais de Audiência Pública que constam autos do Projeto de Lei, devendo conforme tal dispositivo, que seja disponibilizado em meio eletrônico de acesso público (juntado aos autos do PLE 073/2023 e publicado em jornal local):

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Foi devidamente apresentada, em anexo próprio, a vinculação entre as iniciativas (PPA/LDO) e ações (LOA), tornando transparente o processo de planejamento orçamentário e a necessária conexão entre as peças orçamentárias.

A peça orçamentária anual, ademais, foi disposta até o nível modalidade de aplicação (Anexo XV Substituído em 14/12/2023), consoante o que recomenda o art. 6º da Portaria Interministerial nº 163 de 2001, atendendo assim ao princípio da especificação.

Verifica-se que o art. 6º, I, do PLOA 2024 traz a autorização para a abertura de créditos adicionais suplementares, até o limite de 60%, nos termos do que dispõe o § 8º do art. 165 da Constituição Federal de 1988, os quais poderão ser abertos através de Decreto do Poder Executivo, nos quais deverão indicar as fontes de recursos a serem utilizadas. É oportuno referir que o percentual de abertura de crédito adicional sem a necessidade de autorização legislativa deve observar um limite considerado razoável e estar em consonância com o princípio do planejamento das políticas públicas. O TCE-SP, por exemplo, já considerou elevado o percentual de 50%.[2] Vide ainda TCE-MG (Município Gouvea, Processo nº 12.030 872.751)[3].

Identifica-se que a proposição atendeu os requisitos constitucionais e legais, apresentando, notadamente:

- Anexo com o Demonstrativo com tabelas explicativas da evolução da receita e da despesa do Município de forma integrada, inclusive metodologia e premissa de cálculos, nos termos do que dispõe o art. 12 da Lei Complementar nº 101, de 2000 e art. 22 da Lei nº 4.320, de 1964;

- Previsão da Receita Corrente Líquida de R$ 420.004.300,00;

- anexos orçamentários n.ºs 1, 6, 7, 8 e 9 da Lei nº 4.320, de 1964: - Demonstrativo da receita e despesa, segundo a categoria econômica; - Demonstrativo da receita, segundo a categoria econômica; - Programa de trabalho; - Demonstrativo de Funções, subfunções e programas por projetos e atividades; - Demonstrativo da despesa, por função, subfunção e programa, conforme vínculos com recursos; - Demonstrativo da despesa, por órgão e funções.

- descrição sucinta de cada unidade administrativa e de suas principais finalidades com indicação da respectiva legislação (parágrafo único do art. 22 da Lei nº 4.320, de 1964); 

- quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação (inciso III do § 1º do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964); 

- quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais (inciso I do § 2º do art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964); 

- demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia da receita (Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 5º, II) – Renúncia de Receita: R$ 15.550.000,00; 

- demonstrativo da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 5º, II); 

- demonstrativo das aplicações nas Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS) – TOTAL DAS DESPESAS PRÓPRIAS COM AÇÕES E SERVIÇOS PÚBLICOS DE SAÚDE; 

- demonstrativo das aplicações na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) e Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) - TOTAL DAS DESPESAS COM AÇÕES TÍPICAS DE MDE;

- Foi devidamente juntada a relação dos compromissos (convênios e contratos) firmados para 2024 com os respectivos créditos orçamentários;

- anexo de compatibilidade do orçamento com o anexo de metas fiscais (Lei Complementar nº 101, de 2000, art. 5º, I), contendo:

• compatibilidade com o resultado primário; e
• compatibilidade com o resultado nominal.

- anexo demonstrativo da despesa com pessoal; 

- anexo demonstrativo da receita e da despesa por destinação e fonte de recursos.  

Constatou-se, ademais, diante do que indica o inciso XVII do art. 1º, a relação dos precatórios a pagar em 2024 com os respectivos créditos orçamentários, os quais foram também acrescentados aos autos como a relação dos compromissos (convênios e contratos) firmados para 2024.

O Projeto se encontra devidamente acompanhado da Ata do Conselho Municipal deliberativos referente aos Programas de seus respectivos Fundos Municipais - art. 36 da Lei nº 8.080, de 1990 (Saúde). O Projeto se encontra devidamente acompanhado da Ata do Conselho Municipal deliberativos referente aos Programas de seus respectivos Fundos Municipais (Educação). A Ata do Conselho Municipal de Assistência Social foi juntada aos autos, em observância ao art. 84, da Resolução CNAS nº 33, de 2012 (Assistência Social).

A proposição apresenta devidamente as dotações suficientes para suportar as despesas com as transferências aos Consórcios Públicos dos quais o Município faz parte, nos termos do que determina a Portaria STN nº 274, de 13 de maio de 2016.

Conforme determina o Regimento Interno em seu artigo 133, inciso II, o Projeto deve ser apresentado em 03 Sessões Ordinárias consecutivas com prioridade de pauta, de modo a dar publicidade à proposição, garantida a palavra aos parlamentares para a discussão da matéria (art. 133, inciso III), o que foi devidamente observado pelo Poder Legislativo durante a tramitação da proposição:

Seção I

Dos orçamentos

Art. 133. Para efeitos desta Seção, consideram-se orçamentos o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

Parágrafo único. Os projetos de orçamento são de iniciativa privativa do Chefe do Executivo e obedecerão às seguintes regras de tramitação:

I – após a sua comunicação ao Plenário, serão remetidos à Comissão de Finanças e Orçamento;

II – durante três reuniões ordinárias consecutivas, ficarão com prioridade na pauta;

III – nas reuniões previstas no inciso anterior, poderão falar Vereadores durante cinco minutos cada um, englobadamente;

Cabe ainda à Comissão de Finanças e Orçamento examinar e emitir parecer a respeito da formalidade do Projeto, analisando os requisitos legais e a adequação do Projeto de Lei que dispõe sobre a LOA para o exercício de 2024 (art. 108 da LOM), garantindo a devida publicidade, e eventualmente solicitando adequações, nos termos do art. 166, §º da Constituição Federal.

Restou comprovada, ademais, a realização por parte da Comissão de Finanças e Orçamento de Audiência Pública, consoante o que determina o art. 48, parágrafo único da LRF, a fim de assegurar transparência da gestão fiscal e participação popular no processo orçamentário, havendo edital de convocação, tendo sido realizada referida audiência na data de 30 de novembro do corrente ano, às 16h30min no Plenário do Poder Legislativo Municipal[4].

Cabe ainda observar que com as Emendas Constitucionais nº 86/2015, 100/2019 e 116/2022 (as quais alteraram os arts. 165 e 166 da CF CF/88) o orçamento público passou de apenas autorizativo a autorizativo e impositivo, evidenciando ainda mais a apresentação de emendas ao projeto de lei orçamentária como ocasião de especial relevância na atuação parlamentar, tendo em vista que, por meio delas os representantes eleitos podem influir na alocação dos recursos públicos em função dos objetivos e compromissos políticos que orientam seu mandato de representação. Com base na Receita Corrente Líquida de 2023, o valor das Emendas Impositivas Individuais (2% da RCL do exercício anterior, sendo 1% da RCL para ASPS – Ações e Serviços Públicos de Saúde) e de Bancada (1% da RCL prevista) totaliza R$ 11.992.643,96.

2.1. DAS EMENDAS IMPOSITIVAS

A análise sob o ponto de vista jurídico das Emendas Impositivas apresentadas pelos Vereadores e pelas Bancadas, será realizada a posteriori a esse parecer, para a verificação de eventuais inconstitucionalidades ou ilegalidades. Não obstante, cabe aos órgãos do Poder Executivo, durante o exercício de 2024, analisar os impedimentos de ordem técnica (incompatibilidade do objeto proposto com a finalidade da ação orçamentária; incompatibilidade do objeto proposto com o Programa de Governo da Secretaria; valor priorizado insuficiente para a execução orçamentária da proposta ou plano de trabalho; ausência de pertinência temática entre o objeto proposto e a finalidade institucional da entidade beneficiária; não indicação de beneficiário pelo autor da emenda;).

Reiteramos que o Poder Executivo Municipal pode vir a identificar objeções futuras à execução orçamentária das emendas parlamentares individuais nos casos de não apresentação de proposta ou plano de trabalho ou apresentação fora dos prazos previstos; não realização de complementação ou ajustes solicitados em proposta ou plano de trabalho, bem como realização de complementação ou ajustes fora dos prazos previstos; desistência da proposta pelo proponente ou ainda reprovação da proposta ou plano de trabalho.

Ao que tudo indica as Emendas observaram ainda o que determina o art. 166, § 3º, inciso II, alíneas “a” e “c”, da CF/88, o qual exclui a possibilidade de anulação de dotações orçamentária relativas à pessoal e encargos, serviço da dívida, e transferências constitucionais para a União, os Estados e Distrito Federal:

Art. 166...

(...)

§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

Verificou-se, ademais, conforme § 4º do art. 166 da Constituição Federal, que as Emendas Individuais e de Bancada apresentadas são compatíveis com o PPA e a LDO, além de possuírem indicação dos recursos suficientes para a cobertura desta, utilizando a anulação total ou parcial de despesa anteriormente prevista (art. 166, § 3º, incisos I e II).

As vedações e impedimentos sobre as emendas são as descritas na CF/88 em seu art. 166 e repetidas nas leis orgânicas, como se observou, relativas à receita, pessoal e serviço da dívida, sem contemplar nos impedimentos a diferença entre fonte e destinação (vínculos). Além disso, cumpre ressaltar que a reserva de contingência é recurso livre e que o montante de 2% e 1% da RCL 2023 destinado para as Emendas Impositivas e de Bancada, respectivamente, foi considerado pela proposta como integrante do mínimo da RCL para a Reserva de Contingência.

O valor de emenda impositiva que coube a cada parlamentar também deverá ser observado (R$ 470.305,88) - limite de 2% da previsão da Receita Corrente Líquida 2023 (R$ 7.995.199,96). Deve ainda ser observada a destinação de 1% da RCL para ASPS, por força do art. 166, § 9º da CF/88 (Incluído pela Emenda Constitucional nº 86, de 2015).

Quanto às emendas que objetivam transferência a instituições sem fins lucrativos, o artigo 29 da lei n. 13.019/2014 afasta o chamamento público para os termos de fomento e de colaboração a serem custeados com recursos de emendas parlamentares, sendo que a incidência do art. 29, em qualquer caso, não afasta a necessidade de cumprimento dos requisitos técnicos e jurídicos exigidos pela legislação pertinente.

É oportuno salientar que sejam observadas as vedações de repasse a OSC que tenha como dirigente membro de Poder ou do Ministério Público, ou dirigente de órgão ou entidade da administração pública da mesma esfera governamental na qual será celebrado o termo de colaboração ou de fomento, estendendo-se a vedação aos respectivos cônjuges ou companheiros, bem como parentes em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau, nos termos do art. 38, III da Lei Nº 13.204, de 14 de dezembro de 2015.

[1] O Princípio da Especificidade, por exemplo, que determina que as dotações figurem de forma discriminada, tem por objetivo facilitar o controle legislativo.

[2] Vide TCE-SP 67 TC-001913/026/12: a LOA contém autorização para a abertura de créditos suplementares em percentual elevado. Bem como TC-000875/026/11: abertura de créditos suplementares em patamar superior a 50%.

[3] LOA      autorização           para        abertura                de          créditos suplementares     até          o             limite de 50%       das                dotações               orçamentárias,     o             que         denota   falta        de           planejamento,      organização          e                controle                na          gestão    dos         recursos                municipais.

[4] Princípio da Publicidade.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 073/2023, de autoria do Executivo Municipal, com seus anexos e com o Anexo XV - Despesa até modalidade Substituído em 14/12/2023, por inexistir inconstitucionalidade manifesta que impeça a sua deliberação pelas Comissões e em Plenário e tendo em vista que a análise técnico-financeira propriamente dita refoge do alcance desta Procuradoria.

Cabe ainda à Comissão de Finanças e Orçamento elaborar Parecer aprofundado a respeito dos requisitos e das formalidades do Projeto, além de analisar as Emendas à proposição, nos termos do artigo 133 e seguintes do Regimento Interno (Resolução nº 003/2019), devendo o PLOA 2024, após eventual aprovação e elaboração de Redação Final pela CFO, ser devolvido para sanção ao Poder Executivo Municipal, consoante determina o art. 107, II, b, da LOM.

As Emendas Impositivas de Bancada 004, 006, 007, 008, 009, 011, 23 a 25, 191, 205, 224, 225, 324, 326 a 329, devem ser consideradas como Emendas de Bancada, ainda que tenha constado campo “Emenda Individual”, tratando-se de mero erro formal e tendo em vista que as assinaturas, o campo “Bancada” na Autoria e o controle realizado pelo setor Financeiro do Poder Legislativo não deixam dúvida de que são emendas impositivas de bancadas parlamentares. Houve substituição das Emendas 89 e 325 e retirada da Emenda 256. Sendo assim, opinamos pela viabilidade jurídica das Emendas Impositivas 1 a 255 e 257 a 418 e das Emendas Autorizativas 001 a 023. Por fim, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 36, § 2º) “Não constitui impedimento de ordem técnica a indevida classificação da despesa, ou erros meramente formais, cabendo ao Poder Executivo sanar e realizar os ajustes necessários no orçamento, por meio de ato próprio ou créditos adicionais.”

É o parecer.

Guaíba, 14 de dezembro de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
14/12/2023 15:41:09