1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 065/2023 à Câmara Municipal, proposição a qual “Altera a Lei Municipal nº 4.250, de 11 de outubro de 2023, que institui a escola de gestão pública e dá outras providências”. O projeto foi remetido a esta Procuradoria, para parecer jurídico, nos termos do artigo 72 do Regimento Interno.

2. Mérito:

Primeiramente, verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da instituição de remuneração a servidores públicos municipais e envolvem o aumento de gastos com pessoal, o que compete ao Chefe desse Poder, nos termos do artigo 61, § 1º, inc. II, alínea “a”, da CF/88, do artigo 60, inc. II, alínea “a”, da CE/RS e do artigo 119, inc. II, da Lei Orgânica Municipal:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Desse modo, a organização do quadro de cargos públicos e seu regime jurídico é matéria de conveniência e oportunidade do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 52, inc. XI, e 119, inciso I, da Lei Orgânica Municipal, competindo ao soberano Plenário, no presente caso, decidir pela aprovação da remuneração em questão.

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, II, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

No que diz respeito à matéria de fundo, cabe trazer ao exame precedentes jurisprudenciais do TJRS, consoante aduzido pelos órgãos de assessoria externa ao Poder Legislativo (IGAM e DPM) os quais da mesma forma consideram que a hora atividade possui natureza remuneratória:

2. Indevida a contribuição previdenciária sobre horas extras, hora aula, substituição de posto e terço de férias, pois, apesar da sua natureza remuneratória, essa não se constitui em parcela incorporável ao salário do servidor. RECURSO INOMINADO 71005544788 TJ/RS.

RECURSO INOMINADO. PRIMEIRA TURMA RECURSAL DA FAZENDA PÚBLICA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. POLICIAL MILITAR. HORAS-AULA, HORAS EXTRAS E FUNÇÃO GRATIFICADA. INCIDÊNCIA DE IMPOSTO DE RENDA. POSSIBILIDADE. SENTENÇA MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS. 1) Trata-se de ação de repetição de indébito através da qual o autor pretende o reconhecimento da isenção do imposto de renda sobre a função gratificada, horas extras e horas aula, por entender que possuem natureza indenizatória. Além disso, requer a restituição dos valores indevidamente recolhidos. [...] 3) O entendimento é o mesmo no tocante às horas extras e horas aula, estando correta a incidência do imposto de renda, por se tratam de verbas que remuneram o trabalho prestado. 4) Precedente jurisprudencial. 5) Sentença de improcedência mantida. RECURSO INOMINADO DESPROVIDO. UNÂNIME. (TJ-RS - Recurso Cível: 71006197826 RS, Relator: Thais Coutinho de Oliveira, Data de Julgamento: 30/03/2017, Turma Recursal da Fazenda Pública, Data de Publicação: 13/04/2017) (grifamos)

RECURSO INOMINADO. PREVIDÊNCIA PÚBLICA. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAL MILITAR. DESCONTO PREVIDENCIÁRIO. HORAS EXTRAS, HORA AULA E SUBSTITUIÇÃO DE POSTO. DESCABIMENTO. SENTENÇA MANTIDA POR SEUS PRÓPRIOS E JURÍDICOS FUNDAMENTOS. 1. O Sistema previdenciário vigente, a partir da entrada em vigor da Emenda Constitucional no. 20/98, funda-se em base contributiva e atuarial, que se traduz na equivalência entre o ganho da atividade e os proventos da inatividade. 2. Indevida a contribuição previdenciária sobre horas extras, hora aula e substituição de posto, pois, apesar da sua natureza remuneratória, essa não se constitui em parcela incorporável ao salário do servidor. 3. [...]. (TJ-RS - Recurso Cível: 71005273354 RS, Relator: Volnei dos Santos Coelho, Data de Julgamento: 4 26/05/2015, Turma Recursal da Fazenda Pública, Data de Publicação: 08/06/2015) (grifamos)

Ementa: RECURSO INOMINADO. PREVIDÊNCIA PÚBLICA. ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. SERVIDOR PÚBLICO. POLICIAL MILITAR. DESCONTO PREVIDENCIÁRIO. SUBSTITUIÇÃO DE POSTO E HORA AULA. JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA – NATUREZA TRIBUTÁRIA. 1. O Sistema previdenciário vigente, a partir da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº. 20/98, funda-se em base contributiva e atuarial, que se traduz na equivalência entre o ganho da atividade e os proventos da inatividade. 2. Indevida a contribuição previdenciária sobre hora aula e substituição de posto, pois, apesar da sua natureza remuneratória, essa não se constitui em parcela incorporável ao salário do servidor. 3. JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA – NATUREZA TRIBUTÁRIA. Tratando-se, pois, de hipótese de indébito de natureza tributária ‘lato sensu’, mister aventar sobre a existência de legislação local, diante da reserva de competência exsurgente do artigo 161, § 1º do CTN. No caso do Estado (RS), por exemplo, há a previsão de aplicação da SELIC, consoante Leis Estaduais nº. 6.537/73 e Lei Estadual nº. 14.558/2014. Nesse caso, de aplicação da SELIC, mister atentar para o fato de que tal indexador não pode ser cumulado, porém, com qualquer outro índice, seja de atualização monetária, seja de juros, porque a SELIC inclui, a um só tempo, o índice de inflação do período e a taxa real de juros. (Resp.n.554.984/PE). RECURSO INOMINADO PROVIDO. UNÂNIME.(Recurso Cível, Nº 71006985980, Turma Recursal da Fazenda Pública, Turmas Recursais, Relator: Volnei dos Santos Coelho, Julgado em: 28-03-2018)

É controversa, ainda, a questão da submissão da verba pretendida ao teto remuneratório previsto no art. 37, § 11º, da Constituição Federal, sendo não consideradas apenas verbas de caráter indenizatório para fins de abate teto:

Art. 37 [...]

§ 11. Não serão computadas, para efeito dos limites remuneratórios de que trata o inciso XI do caput deste artigo, as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 47, de 2005).

Não obstante, cabe referir as Resoluções CNJ 13/2006 e 14/2006, alterada pelas Resoluções 27, de 18/12/2006 e 42, de 11/09/2007, as quais se colacionam, que afastam do teto remuneratório a “gratificação de magistério por hora-aula proferida no âmbito do Poder Público”:

Art. 8º Ficam excluídas da incidência do teto remuneratório constitucional as seguintes verbas:

...

III - de caráter eventual ou temporário:

...

e) gratificação de magistério por hora-aula proferida no âmbito do Poder Público;

No mesmo sentido da Resolução CNJ, com fulcro na referida Resolução CNMP nº 09/2006[1], que regulamenta o teto remuneratório no âmbito daquele órgão, abriu Procedimento de Controle Administrativo nº 1.00946/2016-04 em face do MP do Estado do Paraná para cumprimento do art. 7º, para que a gratificação de magistério por hora-aula proferida no âmbito do Poder Público a gratificação de magistério por hora-aula proferida no âmbito do Poder Público fosse considerada de forma isolada para fins de teto remuneratório:

30) Procedimento de Controle Administrativo n° 1.00946/2016-04 Requerente:Conselho Nacional do Ministério Público Requerido: Ministério Público do Estado do Pará Objeto: Ministério Público do Estado do Pará. Cumprimento. Art. 4°, parágrafo único, da Resolução CNMP n° 09/2006. Teto Remuneratório. Período de 2011 a 2016. Relator: Cons. Orlando Rochadel Moreira Origem: Distrito Federal

…] para determinar ao Ministério Público do Estado do Pará que: 1) observe a regra estabelecida no caput do art. 7º da Resolução CNMP nº 9/2006 (submissão, de forma isolada, ao teto remuneratório constitucional) quanto ao pagamento das seguintes verbas: décimo terceiro salário; adicional de férias; indenização de remuneração, subsídio ou provento não recebido ou recebido a menor; abono de permanência; e pagamento de hora-aula ministrada; 2) considere como remuneratórias as verbas devidas a título de gratificações pelo exercício de cargo ou função no âmbito do Ministério Público; a vantagem pessoal nominalmente identificável; e a parcela autônoma de equivalência.

O TCE-RR, no mesmo diapasão, através da Resolução 002/2020, a qual “Define as parcelas remuneratórias devidas aos membros do TCERR que não se submetem ao teto remuneratório constitucional, nos termos do art. 37,  § 11, da Constituição Federal”, excluiu do teto remuneratório a gratificação de magistério por hora-aula:

Art. 2º Ficam excluídas da incidência do teto remuneratório constitucional as seguintes parcelas:

...

III - de caráter eventual ou temporário:

...

d) gratificação de magistério por hora-aula proferida no âmbito do Poder Público;

Já o TCE-PR, por outro lado, nos termos da Resolução nº 54/2016, a qual dispõe sobre o desenvolvimento de ações de educação no âmbito do Tribunal de Contas do Estado do Paraná e regulamenta o pagamento da gratificação por hora-aula, considerou tal verba como sendo considerada para fins de teto remuneratório:

Art. 20. A gratificação por hora-aula:

I – não constitui base de cálculo para quaisquer outras vantagens;

II – não integra a base de cálculo para desconto previdenciário;

III – é somada à remuneração para efeitos de aplicação do teto remuneratório e da apuração do imposto de renda.

 2.1. DAS EXIGÊNCIAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto que verse sobre a concessão de vantagens deve demonstrar o cumprimento de requisitos de ordem orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88, e dos artigos 15, 16, 17, 20 e 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar Federal nº 101/00.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

• 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Tais regras estão atendidas, visto que foi apresentada estimativa de impacto orçamentário-financeiro no projeto de lei, que contempla as informações necessárias. Ainda, dispõe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.        (Vide ADI 6357)

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. (Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. (Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

§ 3º Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. (Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

§ 4º A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. (Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. (Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

§ 6º O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

No sentido da necessidade de demonstração das premissas e da metodologia de cálculo utilizada, veja-se o acórdão nº 883/2005 do TCU:

Quando houver criação, expansão, aperfeiçoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:

[...]

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo. Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa. As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental.

[1] Art. 7º Não podem exceder o valor do teto remuneratório, embora não sejam somados entre si, nem com a remuneração do mês em que se der o pagamento:

...

IV – remuneração ou provento decorrente do magistério, nos termos do art. 128, inciso II, alínea d, da Constituição Federal;

...

VII – gratificação de magistério por hora-aula proferida no âmbito do Poder Público;

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 065/2023, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, tendo sido observada a necessidade de apresentação de estudo de impacto orçamentário e financeiro em cumprimento à Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº 101/2000.

Não obstante, cumpre ressaltar a existência de divergência em relação ao caráter indenizatório da hora atividade pretendida, bem como em relação à sua submissão ao teto remuneratório.

Em relação ao art. 7º, sugere-se que seja alterada para que conste de forma mais clara: “Art. 7º A Escola Municipal de Gestão Pública, no cumprimento de sua missão, trabalhará com educadores externos ou internos, e estabelecendo valor para hora atividade dos educadores internos designados, conforme Art. 12 desta Lei.”

É necessária a correção em toda extensão do texto para que conste a data correta da Lei nº 4.250 como Lei Municipal nº 4.250, de 11 de outubro de 2022.

                        É o parecer.

Guaíba, 25 de outubro de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
25/10/2023 14:33:59