1. Relatório:

A Bancada do Republicanos apresentou o Projeto de Lei do Legislativo nº 138/2023 à Câmara Municipal, o qual “Dispõe sobre o ordenamento territorial e horário de funcionamento de entidades de tiro desportivo no Município de Guaíba”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 94 do Regimento Interno.

2. Mérito:

Preliminarmente, a norma inscrita no art. 94 do Regimento Interno da Câmara Municipal outorga ao Presidente do Legislativo a possibilidade de devolução ao autor de proposições maculadas por manifesta inconstitucionalidade ou ilegalidade. Solução análoga é encontrada no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 137, §1º), no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI) e em diversos outros regimentos de casas legislativas pátrias.

A doutrina caracteriza a norma inscrita no art. 94 do Regimento Interno como um instrumento do controle de constitucionalidade preventivo, desempenhado pelo Parlamento, por meio de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, antes que a proposição legislativa tenha seu trâmite regimental. A devolução perfaz-se por despacho fundamentado da Presidência, com direito a recurso ao proponente.

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A auto-organização dos Municípios está disciplinada, originariamente, no artigo 29, caput, da Constituição Federal, que prevê: “O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos.”

O autogoverno se expressa na existência de representantes próprios dos Poderes Executivo e Legislativo em âmbito municipal – Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores –, que são eleitos diretamente pelo povo. A autoadministração e a autolegislação contemplam o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal.

A respeito da autoadministração e da autolegislação, transcreve-se o artigo 30 da Constituição Federal, que enumera as competências materiais e legislativas dos Municípios:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Veja-se que, entre as competências legislativas dos Municípios, encontra-se o poder de legislar sobre assuntos de interesse local e de suplementar a legislação federal e estadual no que couber, além de promover o adequado ordenamento territorial. Tal função legiferante deve ser exercida nos termos e nos limites da Constituição Federal, visando a estabelecer normas específicas, de acordo com a conjuntura municipal, e a complementar a legislação já existente em âmbito federal e estadual para adequar a aplicação na esfera local.

No presente caso, em um primeiro momento, poder-se-ia considerar que a proposta trata eminentemente de interesse local, pelo fato de o Projeto de Lei do Legislativo nº 138/2023 tratar da regulamentação do funcionamento, no Município de Guaíba, de clubes de tiro, o que encontraria abrigo na Súmula Vinculante nº 38, que dispõe: “É competente o Município para fixar o horário de funcionamento de estabelecimento comercial.” – art. 2º da proposta.

O mesmo entendimento poderia se dar em relação à disposição do art. 1º, o qual, em uma primeira análise, dispõe sobre ordenamento territorial, matéria que estaria inserida dentre as competências locais.

No que diz respeito à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual, visto que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Refere o artigo 60 da CE/RS:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

1. a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;
2. b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;
3. c) organização da Defensoria Pública do Estado;
4. d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

No âmbito municipal, o artigo 119 da Lei Orgânica, à semelhança do artigo 60 da Constituição Estadual, faz reserva de iniciativa aos projetos de lei sobre certas matérias:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Verifica-se, no caso, que não há qualquer limitação constitucional à propositura de projeto por Vereador sobre a matéria tratada, já que, com base nos fundamentos acima expostos, não se constata qualquer hipótese de iniciativa privativa e/ou exclusiva.

Acrescesse a isso o veiculado em parecer jurídico do DPM acerca da proposta em análise no sentido de que a matéria que trata de ordenamento territorial e planejamento urbano deve ser acompanhada de estudo técnico, nos termos doutrinários e jurisprudenciais:

O renomado doutrinador José Afonso da Silva2 afirma que “o planejamento é um processo técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos – noção que se aplica ao planejamento em geral, e, portanto, também ao planejamento urbanístico”. Neste sentido é a decisão do Tribunal de Justiça do Estado do [...] do Sul, verbis:

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MUNICÍPIO DE OSÓRIO. CONSTRUÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ENTORNO DE LAGOA. ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR.. AUSÊNCIA DE ESTUDO TÉCNICO. Nada obsta, em princípio, que o Município altere o Plano Diretor objetivando estimular e acompanhar o crescimento e desenvolvimento da área objeto de discussão. No entanto, tal alteração, deve, imprescindivelmente, não apenas respeitar parâmetros constitucionais e mesmo infraconstitucionais estabelecidos em lei federal, como também ser precedido de um aprofundado estudo técnico, dando, assim, à alteração, amparo não apenas legal, mas técnico, justificando, inclusive, a necessidade e mesmo indicação de se proceder à nova classificação daquela área, sobretudo por se tratar de APP. No caso concreto, nenhum estudo técnico aprofundado foi realizado, e, inclusive, a alteração levada a efeito no art. 3º -B, inciso IV, da LM nº 5.647/15, causou alvoroço, espanto e perplexidade nos próprios servidores públicos que participavam da Comissão Técnica para alteração do Plano Diretor. Na medida em que a Constituição Federal, assim como o Novo Código Florestal e a Resolução 303/02 CONAMA estabelecem como área de preservação permanente o limite de até 100 metros no entorno de lagoas e lagos naturais, em área urbana, e 30 metros me área rural, e como lei municipal não poderia oferecer uma proteção menor ao meio ambiente do que aquela prevista em lei federal, ao levar a efeito nova classificação da área em torno dos lagos e lagoas naturais, passando-a de rural para urbana (sem qualquer estudo técnico que o justifique), automaticamente altera o limite mínimo para as construções no entorno, passando de 30 (trinta) metros (zona rural) para 100 (cem) metros (zona urbana). Alteração levada a efeito pela Lei Municipal nº 5.647/2015 que afronta norma constitucional e lei federal. Reforma da sentença para julgar procedentes os pedidos veiculados na Ação Civil Pública. RECURSO PROVIDO. (Apelação Cível Nº 70073672313, Primeira Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Carlos Roberto Lofego Canibal, Julgado em 14/03/2018)

2. 2. SILVA, José Afonso. Direito Urbanístico. 6ª ed. – São Paulo –SP: Malheiros Editores, 2010, p. 93.

Por fim, cabe referir que a Diretoria de Fiscalização de Produtos Controlados do Exército Brasileiro expediu o Informativo nº 001/2023 - ESCLARECIMENTOS SOBRE O DECRETO Nº 11.615/2023 17 de agosto de 2023 17 de agosto de 2023.

Não obstante, no que diz respeito à repartição das competências no federalismo brasileiro[1], ocorre que o zoneamento e a definição do horário de funcionamento das atividades de que dispõe o PLL 138/2023 dizem respeito ao uso de material bélico, matéria que, na repartição das competências entre os entes federados está definida, com relação às normas gerais de organização, como privativa da União, consoante se extrai do texto do art. 22, XXI, da Constituição Federal:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

...

XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares;    

Com efeito, verifica-se que a União exerceu a competência definida pelo inciso XXI do art. 22 da CF/88 pelo teor do Decreto Federal nº 11.615, de 21 de julho de 2023, o qual “Regulamenta a Lei nº 10.826, de 22 de dezembro de 2003, para estabelecer regras e procedimentos relativos à aquisição, ao registro, à posse, ao porte, ao cadastro e à comercialização nacional de armas de fogo, munições e acessórios, disciplinar as atividades de caça excepcional, de caça de subsistência, de tiro desportivo e de colecionamento de armas de fogo, munições e acessórios, disciplinar o funcionamento das entidades de tiro desportivo e dispor sobre a estruturação do Sistema Nacional de Armas - Sinarm”, disciplinando em seu artigo 38 distanciamento para tais entidades de tiro desportivo e restrição de horário de funcionamento, com prazo de dezoito meses para adequação:

Art. 38. Na concessão de CR às entidades de tiro desportivo, o Comando do Exército observará os seguintes requisitos de segurança pública:

I - distância do interessado superior a um quilômetro em relação a estabelecimentos de ensino, públicos ou privados;

II - cumprimento das condições de uso e de armazenagem das armas de fogo utilizadas no estabelecimento; e

III - funcionamento entre as seis horas e as vinte e duas horas.

• 1º As entidades de tiro desportivo que, na data de publicação deste Decreto, estiverem em desconformidade com o disposto nos incisos I e II do caput deverão adequar-se no prazo de dezoito meses.

O próprio Supremo Tribunal Federal na ADI 6675 MC/DF esclarece que “Os regulamentos estão subordinados às leis que lhes dão fundamento, devendo observância ao espaço restrito de delegação normativa. O respeito a este limite de conformação regulamentar adquire relevância constitucional, na medida em que configura corolário do postulado da separação dos Poderes.”, repisando a necessidade do controle exercido pelo Comando do Exército sobre tais atividades.

O mesmo STF na ADI 5359 assentou que “O Estatuto do Desarmamento é norma federal e, de forma nítida, afastou a possibilidade do exercício das competências complementares e suplementares dos Estados e Municípios para autorizar porte de arma de fogo, ainda que a pretexto de regular carreiras ou de dispor sobre segurança pública, seja para garanti-lo aos inativos da carreira dos agentes penitenciários, seja para estendê-lo à dos agentes do sistema socioeducativo. [ADI 5.359, rel. min. Edson Fachin, j. 1º-3-2021, P, DJE de 6-5-2021.]” e no RE 668.565 assentou que a autorização para funcionamento, controle e fiscalização da matéria em apreço é competência legislativa da União - “Empresas prestadoras de serviços de segurança privada. Autorização de funcionamento. Controle e fiscalização de armamentos, munições e demais atividades. Lei 2.662/1996 e decreto 23.394/1997 do Estado do Rio de Janeiro. Competência legislativa da União. Art. 22, XXI, da Constituição da República. [RE 668.565 AgR, rel. min. Luiz Fux, j. 16-3-2018, 1ª T, DJE de 3-4-2018.]”

Cabe colacionar jurisprudência de caráter didático e elucidativo do voto proferido pelo Min. Gilmar Mendes na ADI 2.729: “A Corte acabou por aceitar tal entendimento extensivo do art. 21, VI, segundo o qual a competência privativa da União para autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico também engloba outros aspectos inerentes ao material bélico, como sua circulação em território nacional. No tocante ao presente caso, entendo que regulamentações atinentes ao registro e ao porte de arma também são de competência privativa da União, por ter direta relação com a competência de autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material bélico – e não apenas por tratar de matéria penal, cuja competência também é privativa da União (art. 22, I, da Constituição Federal). Nesse sentido, compete privativamente à União, e não aos Estados, determinar os casos excepcionais em que o porte de arma de fogo não configura ilícito penal, matéria prevista no art. 6º da Lei n. 10.826/03”.

Quanto ao tema, o STF, a Advocacia-Geral da União e a Procuradoria-Geral da República têm mantido o entendimento de que há a necessidade de aplicação do princípio da predominância do interesse, ponderando que a União não está invadindo o âmbito de normatividade de índole local, pois a matéria está além do interesse circunscrito de apenas uma unidade federada ou de apenas um Município (vide ADI 3.112 e ADI 5359/SC) e de que a competência atribuída aos Municípios em matéria de segurança pública não pode sobrepor-se ao interesse mais amplo da União no tocante à formulação de tal política. Assim, a Suprema Corte tem reconhecido a preponderância do interesse da União nessa matéria, pois as normas em questão afetam a segurança das pessoas como um todo, independentemente do ente federado em que se encontrem.

A matéria foi ainda disciplinada no âmbito federal, pela União, através da Lei nº 10.826, de 2003, que dispõe sobre registro, posse e comercialização de armas de fogo e munição, sobre o Sistema Nacional de Armas – Sinarm, define crimes e dá outras providências. Nesse sentido, o IGAM na OT nº 24.090/2023 ressaltou que “Lei municipal não tem alcance para determinar ou para modificar requisitos a serem observados pelo Comando do Exército, instituição nacional, para liberação de funcionamento de entidades de tiro desportivo, porquanto, inclusive, já há legislação nacional dispondo sobre o tema.”

Consoante se extrai da jurisprudência pátria, “A solução para esses casos não pode se distanciar do cânone da prudência que incumbe aos órgãos de controle de constitucionalidade: deve-se privilegiar a interpretação que seja condizente com a presunção de constitucionalidade de que gozam os atos legislativos (ADI 5359/SC) e o regramento constitucional e legal da matéria foi desenhado de forma a dar tratamento uniforme para o tema em todo o território nacional, à luz da preservação do interesse nacional, como se denota, de forma nítida, da Lei Federal nº 10.826/2003.

[1] Ocorre que, por vezes uma mesma lei pode apresentar problemas complexos, por envolver tema que se divide em assunto que compõe a competência concorrente e em matéria restrita à competência legislativa de apenas uma das esferas da Federação (MENDES, Gilmar. Curso de direito constitucional. 10ª ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 841).

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela ausência de segurança jurídica do Projeto de Lei do Legislativo nº 138/2023 e recomenda que a matéria seja devolvida ao proponente, tendo em vista a vigência no ordenamento jurídico, com presunção de constitucionalidade, da Lei Federal nº do Decreto Federal nº 11.615, de 21 de julho de 2023, o qual regulamentou a Lei Federal nº 10.826, de 22 de dezembro de 2003, com fulcro na competência privativa da União disposta no art. 22, XXI, da Constituição Federal.

É o parecer.

Guaíba, 11 de outubro de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
11/10/2023 16:01:37