1. Relatório:

O Chefe do Poder Executivo Municipal apresentou à Câmara Municipal o Projeto de Lei do Executivo nº 063/2023, o qual “Altera o inciso II do art. 58, os arts. 204, 207, 208, 239 e 237, inclui as tabelas IV-A e X-A e altera a tabela IV da Lei Municipal nº 3.208, de 11 de novembro de 2014 – Código Tributário Municipal, e dá outras providências.”A proposta foi encaminhada à Procuradoria Jurídica pelo Presidente da Câmara Municipal para análise nos termos do artigo 72 do Regimento Interno.

2. Mérito:

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.”

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 e no art. 72 do Regimento Interno não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

Efetivamente, o artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

As alterações pretendidas se inserem na definição de interesse local, uma vez que dizem respeito ao estrito âmbito do Município de Guaíba, além de se referirem à competência constitucional de arrecadar os tributos que cabem ao referido ente federativo, entre os quais está o Imposto Sobre Serviços – ISS, e as Taxas de Fiscalização de Funcionamento, Limpeza Pública e Coleta de Lixo, objetos da proposição.

A iniciativa para o processo legislativo, por sua vez, também está adequada, visto que o Projeto de Lei do Executivo nº 063/2023 propõe alterações no Código Tributário Municipal, matéria para a qual é reconhecida a iniciativa concorrente, nos termos do artigo 61 da CF/88, artigo 59 da CE/RS e artigo 38 da Lei Orgânica Municipal.

A respeito disso, cumpre salientar que, segundo o entendimento jurisprudencial dominante, cabe ao Município a responsabilidade pela consecução de sua legislação tributária, pertencendo ao Executivo, ao Legislativo e, ainda, à população, através de iniciativa popular, a iniciativa dos referidos projetos de lei, por não haver qualquer restrição expressa à iniciativa para matéria tributária:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS DE DECISÃO MONOCRÁTICA. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSO LEGISLATIVO. NORMAS SOBRE DIREITO TRIBUTÁRIO. INICIATIVA CONCORRENTE ENTRE O CHEFE DO PODER EXECUTIVO E OS MEMBROS DO LEGISLATIVO. POSSIBILIDADE DE LEI QUE VERSE SOBRE O TEMA PERCUTIR NO ORÇAMENTO DO ENTE FEDERADO. IRRELEVÂNCIA PARA FINS DE DEFINIÇÃO DOS LEGITIMADOS PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO. AGRAVO IMPROVIDO. I. A iniciativa de leis que versem sobre matéria tributária é concorrente entre o chefe do poder executivo e os membros do legislativo. II. A circunstância de as leis que versem sobre matéria tributária poderem repercutir no orçamento do ente federado não conduz à conclusão de que sua iniciativa é privativa do chefe do executivo. III. Agravo Regimental improvido. (STF - RE: 590697 MG, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 23/08/2011, Segunda Turma, Data de Publicação: DJe-171 DIVULG 05-09-2011 PUBLIC 06-09-2011 EMENT VOL-02581-01 PP- 00169).

No caso, o projeto em questão partiu do próprio Poder Executivo, que pretende fazer alterações no Código Tributário Municipal, não havendo, portanto, qualquer obstáculo constitucional à competência e à iniciativa exercidas na proposta. Não se verificam vícios de natureza formal e material na proposição, uma vez que se trata de matéria de interesse local (art. 30, I, da CF/88) e de iniciativa concorrente (art. 61 da CF/88), conforme a jurisprudência pacífica.

Ao que tudo indica, não se verificaram alterações de dispositivos normativos que importem em instituição de novas taxas municipais, para além de adequações das já existentes, nem mesmo aumento de tributo, sendo assim não se submetendo a propositura aos princípios da anterioridade anual e da anterioridade nonagesimal (ou noventena), com base no art. 150, III, “b” e “c”, da CF/88.

Quanto à matéria de fundo, de modo geral, não há óbices à proposta. A exposição de motivos do projeto justifica que “Trata-se de proposta de alteração legislativa com ajustes relativos à taxa de fiscalização de funcionamento, alterando a isenção da taxa para alcançar às pessoas físicas, de modo geral, e jurídicas com faturamento até R$ 500.000,00. Ficou regulada a cobrança desta taxa, condicionando o lançamento ao efetivo exercício do poder de polícia. Para tanto, assim como para a tabela da taxa de coleta de lixo, foram cindidas as tabelas relativas às taxas mencionadas (TFF e TLL), resultando apenas em alterações organizacionais e de clareza da formação da norma e da regulação da cobrança”.

Não obstante, além das alterações de redação e organizacionais das tabelas a fim de tornar mais clara a redação do Código Tributário Municipal, verifica-se que o proponente busca ampliar a isenção da Taxa de Fiscalização de Funcionamento - TFF, alterando a isenção da taxa para alcançar as pessoas físicas, de modo geral, e as pessoas jurídicas com faturamento anual de até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), isenção que anteriormente se estendia apenas às microempresas, assim consideradas as empresas que auferem em cada ano-calendário, receita bruta igual ou inferior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais), além de condicionar o lançamento da cobrança anual da referida taxa ao efetivo exercício do poder de polícia, da fiscalização de tributos e posturas.

Nesse sentido, de acordo com o art. 176 do Código Tributário Nacional (CTN), “A isenção, ainda quando prevista em contrato, é sempre decorrente de lei que especifique as condições e requisitos exigidos para a sua concessão, os tributos a que se aplica e, sendo caso, o prazo de sua duração.” Ou seja, a isenção é matéria que decorre sempre de lei, cuja interpretação é literal (art. 111, II, do CTN), competindo à legislação definir as condições e os requisitos de outorga, bem como o seu campo de aplicação.

Em que pese não haja qualquer óbice constitucional ou legal à instituição de nova hipótese de isenção tributária ou a sua ampliação, deve-se salientar que devem ser atendidas as previsões do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso porque, ampliando a isenção, o Município agrava a sua renúncia de receitas, exigindo-se, para tanto, a juntada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois seguintes, com a demonstração do atendimento ao disposto na LDO e, ao menos, de uma das seguintes condições: 1) comprovação de que essa renúncia ampliada foi considerada na Lei Orçamentária Anual – LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais; ou 2) comprovação de medidas de compensação, no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois seguintes, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Veja-se o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, sobre as exigências financeiras para a concessão de benefícios fiscais:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

• 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
• 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
• 3º O disposto neste artigo não se aplica: I – às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º; II – ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

Assim, como referem expressamente o caput e o § 1º do dispositivo, a concessão de isenções tributárias configura renúncia de receita, só sendo juridicamente viável quando estiver acompanhada de demonstração de que foi devidamente planejada e estimada na lei orçamentária anual, não afetando as metas de resultados fiscais, ou de que haverá compensação mediante aumento de receitas por outras fontes, além da necessária previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Tais complementações são necessárias à total viabilidade jurídica do Projeto de Lei do Legislativo nº 063/2023, uma vez que ausentes na proposta até o presente momento.

Igualmente, se faz necessária a ampla divulgação deste Projeto de Lei à sociedade, a fim de que sejam oferecidas sugestões de aperfeiçoamento da proposição por qualquer cidadão ou entidade, por meio de publicação de edital nos meios de comunicação locais, concedendo-se quinze dias para a apresentação das referidas sugestões pela sociedade, documento que já foi anexado no processo, em observância às determinações do art. 46 da LOM e art. 108 do Regimento Interno. Ademais, por decisão das Comissões Permanentes, poderão ser realizadas audiências públicas para a discussão do projeto, convidando-se pessoas naturais e jurídicas, órgãos e entidades especializadas para delas participarem.

Por fim, recomenda-se a alteração da redação constante na TABELA IV-A, a fim de que conste “1.1.4 – com faturamento anual de até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais)”; “2.5 – com faturamento anual de até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais)” e “3.4 – com faturamento anual de até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais)”.

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 063/2023. No entanto, a total viabilidade jurídica está condicionada: I) à tramitação na forma de projeto de lei complementar, com ampla divulgação, consulta pública para o recebimento de sugestões e aprovação por maioria absoluta (arts. 46, III e § 1º, da LOM, e 108 do Regimento Interno); II) à demonstração do cumprimento dos requisitos previstos no art. 14 da Lei Complementar Federal nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), quais sejam: II.I) estimativa de impacto orçamentário-financeiro para o presente exercício e os dois seguintes; II.II) atendimento da Lei de Diretrizes Orçamentárias; II.III) comprovação de que essa ampliação da renúncia foi considerada na Lei Orçamentária Anual – LOA e de que não afetará as metas de resultados fiscais, OU de que há medidas de compensação no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois seguintes, por meio do aumento de receita proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

É o parecer.

Guaíba, 02 de outubro de 2023.

JULIA ZANATA DAL OSTO

Procuradora

OAB/RS nº 108.241

JULIA ZANATA DAL OSTO:02753559007
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