1. Relatório:

 O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 057/2023, o qual “Dispõe sobre a política de incentivo ao desenvolvimento Econômico e Social do Município e institui o Programa “Investe Guaíba” no âmbito do Município de Guaíba, e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria Jurídica pela Presidência para análise nos termos do artigo 72 do Regimento Interno.  

2. Mérito:

 Preliminarmente, a matéria de fundo insere-se na competência local, não havendo qualquer óbice à proposta. A proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativa do Município, insculpidas no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, que garante a autonomia a este ente, bem como no artigo 30 da CF/88, que garante a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios. O referido artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, dispõe que: 

Art. 30. Compete aos Municípios: 

I - legislar sobre assuntos de interesse local; 

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;   

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; 

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; 

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; 

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;                (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006) 

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; 

(...) 

As medidas pretendidas por meio do Projeto de Lei do Executivo nº 57/2023 se inserem, efetivamente, na definição de interesse local. Isso porque, além de veicular matéria de competência material do Município (art. 218 da CF/88), não atrelada às competências legislativas privativas da União (art. 22 da CF/88), a proposta estabelece medidas para promoção do desenvolvimento no âmbito do município de Guaíba. O próprio artigo 219-B, § 2º, da CF/ 88 estabelece que os “Estados, o Distrito Federal e os Municípios legislarão concorrentemente sobre suas peculiaridades”.  

Também o artigo 174 da CF/88 prevê o estímulo do Estado para o setor privado, através de atuação indireta no domínio econômico, pela qual o Estado a exercerá impondo ou estimulando determinados comportamentos no mercado. Tal modalidade se encontra prevista pelo art.174, da CF: 

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. 

Segundo o doutrinador Luís Solano Cabral de Moncada, o fomento significa: “a ação da Administração com vista a proteger ou promover as atividades, estabelecimentos ou riquezas dos particulares que satisfaçam necessidades públicas ou consideradas de utilidade coletiva sem o uso da coação e sem a prestação de serviços públicos; ou, mais concretamente; a atividade administrativa que se destina a satisfazer indiretamente certas necessidades consideradas de caráter público, protegendo ou promovendo; sem empregar coação, as atividades dos particulares.” (MONCADA, Luís Solano Cabral de. Direito Econômico. 4ª Edição. Portugal: Coimbra Editora, 2003, p. 493.) Estão englobadas nas atividades de fomento, os incentivos fiscais, como as reduções ou isenções de tributos, os incentivos creditícios e prêmios de produtividade. 

No que diz respeito à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual, visto que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição do Rio Grande do Sul, conforme preveem o art. 125, § 2º, da CF/88 e o art. 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Refere o artigo 60 da CE/RS: 

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que: 

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14) 

II - disponham sobre: 

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

No âmbito municipal, o artigo 119 da Lei Orgânica, à semelhança do artigo 60 da Constituição Estadual, faz reserva de iniciativa aos projetos de lei sobre certas matérias: 

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre: 

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;  

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;  

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;  

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017) 

Quanto à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta. Convém lembrar que o objetivo primordial do PLE nº 057/2023 é incentivar, fomentar e mobilizar a sociedade e Poder Público.  

Com efeito, as medidas previstas pelo PLE nº 057/2023 passaram e constituir um dever de ação do Estado em sentido amplo, com obrigação de estimular o desenvolvimento científica, a pesquisa e a capacitação científica e tecnológica, desenvolvendo políticas de articulação com entidades públicas e privadas. A previsão constitucional estimula, inclusive, que se ultrapasse até certo ponto a dicotomia entre o público e o privado com vistas ao desenvolvimento tecnológico e científico. 

Quanto à concessão de benefícios de natureza fiscal, à luz da Lei de Responsabilidade Fiscal, configura renúncia de receita, de acordo com o previsto no § 1º do artigo 14:  

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:  

a) demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do artigo 12; ou, 

b) estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

Para que a renúncia de receita seja legal e regular, via de regra, é necessário que seja demonstrado o cumprimento de um dos requisitos do artigo 14 da LRF: 

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições (Vide Medida Provisória nº 2.159, de 2001) (Vide Lei nº 10.276, de 2001)  

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;  

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.  

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. 

§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso. 

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica: 

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;  

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança. 

Também a Constituição Federal estabelece o seguinte sobre a concessão de anistia fiscal:  

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:  

(...) 

§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Dentre os requisitos, o inciso I do art. 16 da LRF destaca a necessidade de estimativa do impacto orçamentário-financeiro; e também a necessidade do proponente declarar que esse impacto está respaldado pelas dotações da LOA e de seus créditos, além da compatibilidade com as disposições do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias (art. 16, inciso II):  

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: (Vide ADI 6357)  

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;  

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.  

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. (Vide ADI 6357)  

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. (Vide Lei Complementar nº 176, de 2020) 

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. (Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

Cabe ressaltar que as doações de imóveis públicos devem ser precedidas de avaliação e prévia autorização legislativa (conforme art. 11 do PLE), nos termos dos precedentes doutrinários e jurisprudenciais, da inteligência dos artigos 8º, ‘caput’, 10, 19, ‘caput’, 52, inciso III, e 53, inciso XXVII, todos da Constituição Estadual e da LOM. 

Consulta no âmbito do TCE-PR (Processo nº: 611500/16 Acórdão nº 1730/18 - Tribunal Pleno), assentando que é “vedada a concessão de subvenção em dinheiro para custear despesas de aluguel, água e luz de empresa privada." O relator do processo, conselheiro Ivan Bonilha, afirmou ainda que não há impedimento legal para a transferência de uso, em favor de empresa privada, de imóvel alugado pela administração pública para fomento da atividade industrial ou empresarial, desde que haja seleção impessoal e imparcial dos interessados, além da exigência de contraprestação da empresa beneficiária. Bonilha lembrou que, de acordo com a Súmula nº 1 do TCE-PR - Acórdão nº 1865/06 do Tribunal Pleno - e as decisões nos processos de Consulta nº 99793/11 e nº 639388/10, é possível a doação de bens imóveis a particulares nas esferas estadual e municipal. O conselheiro ressaltou que as leis que regem a desapropriação por utilidade pública e por interesse social limitam a sua destinação à venda e à locação, sendo vedada a doação, pelo poder público, dos bens desapropriados nessas hipóteses. Ele afirmou que esse entendimento é reforçado pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas do Estado do Mato Grosso do Sul. "A administração pública pode promover a terraplanagem, aterro e drenagem de área para construção civil em imóvel privado, desde que adote as cautelas e medidas necessárias a impedir eventual direcionamento", afirmou o relator. Bonilha frisou que a doação de materiais a serem aplicados na construção civil pode ser classificada como investimento, conforme disposição do artigo 12, parágrafo 4º, da Lei Federal nº 4.320/64; e a concessão de auxílio para investimentos que passem a compor o patrimônio de entidades privadas com fins lucrativos é expressamente proibida pelo artigo 21 dessa lei. O relator destacou, ainda, que as obras de infraestrutura têm natureza pública e devem ser executadas pelo município - artigo 30, V, da CF/88. Mas ele lembrou que não se admite a realização dessas obras para atender particular específico, em prejuízo de outras empresas que se enquadrem na política local de incentivo ao desenvolvimento econômico. Assim, o município deve selecionar as empresas a serem beneficiadas por meio de critérios objetivos e impessoais; e instituir contribuição de melhoria em contrapartida. Finalmente, o conselheiro afirmou que a isenção fiscal, concedida por meio de lei específica, encontra respaldo na CF/88, mas deve ser efetuada com observância às condições e os requisitos exigidos pelo CTN e pela LRF. https://m.tce.pr.gov.br/noticias/noticia.aspx?codigo=6237.  

3. Conclusão:

Diante dos fundamentos expostos, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das Comissões Permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela ausência de inconstitucionalidade manifesta e pela legalidade e regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 057/2023, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, observada a necessidade da devida previsão nas leis que tratam do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual, conforme disposto na Lei Orgânica em seu art. 106, além da devida demonstração quanto aos incentivos previstos no art. 8º do exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, nos termos do art. 9º da proposta. 

É necessária a correção redacional, especificamente do § 1º do artigo 12, que deve ser parágrafo único. 

É o parecer. 

Guaíba, 13 de setembro de 2023.   

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS 

Procurador-Geral 

OAB/RS nº 107.136