1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei de Executivo nº 059/2023 à Câmara Municipal, o qual “Autoriza o Poder Executivo Municipal a contratar temporariamente 17 (dezessete) Enfermeiros, 03 (três) Terapeutas Ocupacionais e 07 (sete) Agentes Comunitários de Saúde e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 94 do Regimento Interno.

2. Mérito:

O Projeto de Lei de Executivo nº 059/2023 pretende autorizar que o Município de Guaíba contrate temporariamente 17 (dezessete) Enfermeiros, 03 (três) Terapeutas Ocupacionais e 07 (sete) Agentes Comunitários de Saúde, através do permissivo do artigo 37, inciso IX, da CF/88, (seis meses, prorrogáveis por igual período), valendo-se de processo seletivo simplificado, mediante análise curricular, títulos e entrevista pessoal.

O proponente justifica a proposta com o fato de que “Em 2022 houve a contratação temporária de 21 Enfermeiros, 4 Terapeutas Ocupacionais e 6 Agentes Comunitários de Saúde, através das Lei 4193/2022 de 22 de junho de 2022 e Lei 4249/2022 de 11 de outubro de 2022, contratos esses com prazo de seis meses de duração, prorrogáveis por igual período. O presente projeto tem por objetivo a continuidade do serviço público tendo em vista o exíguo prazo de vigência dessas contratações anteriores, e a não ultimação do concurso público em andamento para contração na área da saúde. Os profissionais da Enfermagem, que atuam na área de assistência à saúde, no âmbito da atenção primária, bem como no gerenciamento das unidades de saúde (Estratégia de Saúde da Família e Unidade Básica de Saúde), são imprescindíveis para o bom funcionamento dos trabalhos, também porque compõem as equipes mínimas na Atenção Primária em Saúde, seja nas Equipes de Atenção Primária (EAP), seja nas equipes de Estratégia de Saúde da Família (ESF), atuando, desta forma, em todos os níveis de assistência. A contratação dos profissionais de Enfermagem será para lotação nas Unidades Básicas de Saúde, Policlínica e CAPS.”. E ainda que “Os Terapeutas Ocupacionais integrarão o quadro dos servidores dos serviços especializados em saúde mental. O pedido vem atender em especial a demanda crescente de casos com pessoas com problemas de uso de entorpecentes, que necessitam do atendimento em terapia ocupacional, como forma de intensificar o projeto terapêutico individualizado. A preocupação da Secretaria da Saúde está na reposição destes profissionais para suprimento de todas as demandas dos serviços de saúde mental. Os mesmos são considerados indispensáveis na condução e organização dos serviços, bem como a responsabilidade no cuidado dos pacientes. Sem a presença do profissional Terapeuta Ocupacional fica extremamente prejudicada a continuidade dos atendimentos. Esses profissionais serão lotados para o atendimento aos pacientes do CAPSAD, CAPS IJ e CAPS II. Por fim, o Agente Comunitário de Saúde é o principal ator na Estratégia de Saúde da Família, sua atividade caracteriza-se por um conjunto de ações de saúde, no âmbito individual e coletivo, que abrange a promoção e a proteção da saúde e a prevenção de agravos. Também contribuem para o diagnóstico, o tratamento, a reabilitação, a redução de danos e a manutenção da saúde junto com a Equipe de Saúde da Família. Os 07 (sete) Agentes Comunitários de Saúde serão lotados 02 (dois) na Unidade de Saúde ESF Nova Guaíba, 01 (um) na ESF Pedras Brancas e 04 (quatro) na ESF São Jorge.”

Constata-se que a proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativa do Município, insculpidas no art. 18 da CF/88, que garante a autonomia a este ente, e no art. 30 da CF/88, que assegura a autoadministração e a autolegislação com um conjunto de competências materiais e legislativas para os Municípios:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Alexandre de Moraes leciona: "interesse local refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)." (Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9. ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740). Assim, a matéria normativa constante na proposta se adéqua efetivamente ao interesse local.

Com efeito, há permissivo constitucional da contratação por tempo determinado, desde que esteja atendida a necessidade temporária de excepcional interesse público:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

[...]

IX – a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;

Em âmbito local, o permissivo constitucional (art. 37, inciso IX, da CF/88) foi regulamentado pelo Estatuto do Servidor Público do Município de Guaíba, que prevê, em seu Título X, a contratação temporária de excepcional interesse público:

TÍTULO X

DA CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO

Art. 216 Para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse público, poderão ser efetuadas contratações de pessoal por tempo determinado.

Art. 217 Consideram-se como necessidade temporária de excepcional interesse público, as contratações que visam a:

I – atender a situações de calamidade pública;

II – combater surtos epidêmicos;

III – atender outras situações de emergência que vierem a ser definidas em lei específica.

IV – atender programas ou ações governamentais temporários definidos por lei especifica.

Art. 218 As contratações de que trata este capítulo serão realizadas por prazo determinado, de 06 (seis) meses com possibilidade de serem prorrogadas por igual período.

Nos casos de contratação temporária, não é necessária a realização de concurso público, exigindo-se, como regra, a realização de processo seletivo simplificado (art. 3º, caput, da Lei nº 8.745/1993). Apenas nas situações previstas no § 1º do art. 3º da Lei Federal nº 8.745/1993 é possível dispensar a realização do processo seletivo, como forma de impulsionar a pronta ação do Poder Público para fazer face às necessidades de interesse público:

Art. 3º (...)

§ 1º A contratação para atender às necessidades decorrentes de calamidade pública, de emergência ambiental e de emergências em saúde pública prescindirá de processo seletivo. (Redação dada pela Lei nº 12.314/2010 – MP 922/2020 com vigência esgotada no dia 29/6/2020)

Dessa forma, considerando as razões expostas na justificativa para a contratação, entende-se necessária a realização de processo seletivo simplificado. As Cortes de Contas têm sido rígidas quanto à obrigatoriedade de realizar o processo seletivo com critérios objetivos para efetivação das contratações autorizadas em lei. Veja-se o exarado pelo TCE/RS e em seguida pelo TCU:

TCE/RS: Tipo Processo AUDITORIA DE ADMISSÃO Número 006484-02.00/14-1 Exercício 2012: Publicação 29/08/2017 Boletim 1303/2017 “Com efeito, as mesmas se colocam num contexto de reiteração dos contratos, o que demonstra o caráter permanente das demandas, restando descaracterizada a necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos estipulados na Constituição da República (art. 37, inc. IX). Além disso, conforme consignado no Relatório de Auditoria (fl. 81), “o Município não realiza concurso desde o ano de 2005, configurando inércia da administração na realização de concurso público. Em relação aos demais 53 ingressos, oriundos de contratação por tempo determinado examinados neste feito, verifico que não foram precedidos de processo seletivo simplificado ou outro critério que assegurasse o respeito aos princípios da impessoalidade, da igualdade e da moralidade, nos termos do entendimento fixado por este Tribunal no Pedido de Orientação Técnica nº 7577- 02.00/10-0”.

9.2.3.1. utilize critérios objetivos de seleção de pessoal, assegurando a isonomia entre os interessados, a impessoalidade, a transparência e a publicidade dos procedimentos; restrinja a avaliação de habilidades dos candidatos, inclusive a avaliação psicológica, àquelas que sejam indispensáveis ao desempenho das funções a serem executadas, adotando sempre critérios claros, objetivos, previamente definidos e divulgados em edital; e suprima a fase de entrevista nas hipóteses em que sua finalidade não for avaliar os conhecimentos dos candidatos por meio de critérios objetivos pré-fixados e com conteúdo programático previamente divulgado em edital; (Acórdão nº 969/2006 – Plenário TCU)

O TCE/SC, no Prejulgado nº 1927, estabeleceu um rol exemplificativo de critérios que o edital de seleção precisa conter para que sejam atendidos os princípios constitucionais fundamentais para a lisura e idoneidade do processo, a fim de orientar os gestores e seus servidores na elaboração do edital. Leia-se, ainda, o entendimento do TCE/SP:

Sessão: 26/8/2014 76 TC-000531/009/08 - Acompanha(m): Expediente: TC000425/016/13. Não obstante, impende notar que os órgãos que se manifestaram nos autos verificaram a existência de edital contendo regras que se mostraram contrárias aos princípios constitucionais da isonomia, igualdade e impessoalidade, sendo este entendimento corroborado pelo e. Conselheiro Julgador Singular. (...) Verifico, por outro lado, que os professores foram selecionados por meio do processo seletivo simplificado nº 1/2007, que segundo o edital foi realizado em etapa única, consistente em: apresentação de títulos e tempo de serviço. Neste caso foi pontuado o tempo de serviço prestado ao município e por esta razão, considerando as decisões exaradas no âmbito deste E. Tribunal de Contas, bem como em razão do princípio da impessoalidade, considero que não há como se acolher a prática adotada, que privilegia aqueles que já trabalham ou trabalharam no município. Cito a título de ilustração o TC – 406/002/10.

Nesse sentido foi devidamente prevista no artigo 2º, parágrafo único, a realização de processo seletivo simplificado, havendo dispositivo legal no sentido de que a contratação será realizada por processo seletivo.

Verifica-se estar correta a proposição quando fixa um prazo determinado à duração dos contratos, com previsão da possibilidade de prorrogação pelo idêntico período de 6 meses, pois a providência está justificada na exata medida das necessidades de atendimento às demandas administrativas.

Importante destacar o tema de repercussão geral do STF nº 612, quanto aos requisitos para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos:

Tema 612. Nos termos do art. 37, IX, da Constituição Federal, para que se considere válida a contratação temporária de servidores públicos, é preciso que: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a contratação seja indispensável, sendo vedada para os serviços ordinários permanentes do Estado que estejam sob o espectro das contingências normais da Administração.

Verifica-se, ademais, que a configuração da seleção a ser adotada pela Administração Municipal na proposta em análise está de acordo com parâmetros estabelecidos pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS) na Informação 010/2011.

De qualquer modo, as comissões permanentes, se assim entenderem necessário, poderão solicitar novas informações e justificativas do Poder Executivo que embasem a necessidade da contratação excepcional e temporária dos agentes, lembrando-se, ainda, que o Tribunal de Contas aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal relacionadas às contratações de excepcional interesse público (art. 71, III, da CF/88), sendo da responsabilidade do Prefeito a regularidade da admissão.

O Poder Executivo ressalta ainda que “está em andamento o concurso público para efetivar a contratação permanente destes profissionais enfermeiros e terapeutas ocupacionais, cujo edital já foi publicado - EDITAL DE ABERTURA Nº 89/2023 de 21 de julho de 2023 - com provas agendadas para o início de outubro deste ano, e em relação aos agentes comunitários de saúde o edital está em vias de ser publicado, cujas provas devem ocorrer ainda neste ano de 2023.”

Essa regulamentação está na Lei nº 11.350, de 5 de outubro de 2006, que dispôs, com maior detalhamento, sobre os cargos públicos, a contratação e a carreira dos agentes. Da disciplina legal, é possível extrair os principais destaques:

Art. 8º Os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate às Endemias admitidos pelos gestores locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, na forma do disposto no § 4º do art. 198 da Constituição, submetem-se ao regime jurídico estabelecido pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT, salvo se, no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, lei local dispuser de forma diversa.

Art. 9º A contratação de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias deverá ser precedida de processo seletivo público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para o exercício das atividades, que atenda aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Art. 9º-A. O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras de Agente Comunitário de Saúde e de Agente de Combate às Endemias para a jornada de 40 (quarenta) horas semanais.

§ 1º O piso salarial profissional nacional dos Agentes Comunitários de Saúde e dos Agentes de Combate às Endemias é fixado no valor de R$ 1.550,00 (mil quinhentos e cinquenta reais) mensais, obedecido o seguinte escalonamento: (Redação dada pela lei nº 13.708, de 2018)

I - R$ 1.250,00 (mil duzentos e cinquenta reais) em 1º de janeiro de 2019; (Incluído pela lei nº 13.708, de 2018)

II - R$ 1.400,00 (mil e quatrocentos reais) em 1º de janeiro de 2020; (Incluído pela lei nº 13.708, de 2018)

III - R$ 1.550,00 (mil quinhentos e cinquenta reais) em 1º de janeiro de 2021. (Incluído pela lei nº 13.708, de 2018)

Art. 14. O gestor local do SUS responsável pela admissão dos profissionais de que trata esta Lei disporá sobre a criação dos cargos ou empregos públicos e demais aspectos inerentes à atividade, observadas as determinações desta Lei e as especificidades locais. (Redação dada pela Lei nº 13.595, de 2018)

Art. 16. É vedada a contratação temporária ou terceirizada de Agentes Comunitários de Saúde e de Agentes de Combate às Endemias, salvo na hipótese de combate a surtos epidêmicos, na forma da lei aplicável. (Redação dada pela Lei nº 12.994, de 2014)

Verifica-se que: a) os Agentes Comunitários de Saúde e os Agentes de Combate a Endemias submetem-se, como regra, ao regime celetista, salvo se a lei local dispuser de modo diverso, prevendo a aplicação do regime estatutário; b) a contratação, como já referido, ocorre por processo seletivo público; c) há piso salarial profissional nacional fixado de forma escalonada; d) compete aos gestores locais do SUS a criação dos cargos ou empregos públicos e a definição dos aspectos inerentes às atividades; e) é vedada, como regra, a contratação temporária ou terceirizada de Agentes Comunitários de Saúde, com exceção da hipótese de combate a surtos epidêmicos.

Como se percebe, só é possível contratar temporariamente Agentes de Combate às Endemias e Agentes Comunitários de Saúde para combater surtos epidêmicos, sendo esse um requisito indispensável à regularidade jurídica da medida pretendida.

A respeito do assunto, a jurisprudência do TCE/RS vem se manifestando no sentido de negar registro às admissões de agentes temporários para a função de combate a endemias ou saúde comunitária quando não estejam justificadas para o enfrentamento de surtos epidêmicos. Leia-se, por exemplo, a Auditoria de Admissão nº 012613-0200/17-4:

Quanto aos quatro ingressos decorrentes de contratação por tempo determinado, constantes do Modelo V, Título 2, Item 23 (fl. 12), para os cargos de Técnico em Enfermagem (Lei Municipal 1.561/2015) e Agente de combate a endemias (Lei Municipal 1.562/2015), entendo que as admissões não estão em condições de receber a chancela deste Tribunal de Contas. [...] Especificamente para o cargo de Agente de combate a endemias, há vedação expressa no artigo 162 da Lei Federal nº 11.350/2006, para contratação de tal função por prazo determinado, exceto nas situações de combate a surtos epidêmicos, fato que não ficou demonstrado nos autos.

Também, a Auditoria de Admissão nº 009654-0200/17-9:

Com relação aos 18 (dezoito) ingressos decorrentes de contratação por tempo determinado, constantes do Modelo II, Titulo 2, Item 53, (fl. 37), para o cargo de Servente de Pedreiro (Lei Municipal 3.367/2015), Agente de Combate a Endemias (Lei Municipal 3.369/2.015) e Técnico de Enfermagem (Lei Municipal 3.398/2016), entendo que as admissões não estão em condições de receber a chancela deste Tribunal de Contas. [...] Além das sucessivas contratações, especificamente para o cargo de Agente Combate às Endemias (Lei Municipal 3.369/2.015), há vedação expressa no artigo 16 da Lei Federal nº 11.350/2006, para contratação de tal função por prazo determinado, exceto nas situações de combate a surtos epidêmicos, fato que não ficou demonstrado nos autos.

Portanto, considerando que o Tribunal de Contas aprecia, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal referentes às contratações de excepcional interesse público (art. 71, III, da CF/88), essencial que fique demonstrada a direta vinculação da contratação temporária de Agentes Comunitários de Saúde e Agentes de Combate a Endemias ao enfrentamento de surtos epidêmicos.

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa e não vinculante do parecer jurídico, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade e regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 059/23, por inexistirem vícios materiais ou formais que impeçam a sua deliberação em Plenário, observada necessidade de que se solicite ao Poder Executivo Municipal informações em relação ao previsto no art. 16 da Lei nº 11.350, de 5 de outubro de 2006.

É o parecer.

Guaíba, 12 de setembro de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
12/09/2023 17:12:16