1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 050/2023 à Câmara Municipal, o qual “Altera redação do § 8º do art. 14 da Lei Municipal nº 2.048, de 16 de janeiro de 2006, e dá outras providências.”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 72 do RI.

Na Exposição de Motivos encaminhada pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo, o proponente expõe os motivos do projeto, aduzindo que “O projeto de lei trata do plano de amortização por aportes acordo com a avaliação atuarial realizada no Regime Próprio de Previdência, no exercício de 2023 e 2024. De acordo com o preceituado pela Portaria MTP 1467/2022, de 02 de junho de 2022, que disciplina o funcionamento dos Regimes Próprios de Previdência, o plano de amortização deverá estar previsto em lei, não estando mais autorizada a sua fixação através de Decreto, prática adotada pelo Município de Guaíba. Desta forma, é necessária a alteração da legislação do plano de custeio previsto no artigo 14 da Lei Municipal n 2.048, de 16 de janeiro de 2006, a fim de recepcionar a legislação federal e determinar que a amortização do déficit atuarial esteja prevista em lei. A fixação da amortização deste passivo, através de aportes mensais, traz ao Município as seguintes vantagens: os aportes não são computados como despesa se pessoal e os valores repassados são fixos em doze parcelas e não treze como antes, o que proporciona o melhor controle dos gastos públicos e uma economia significativa com a diminuição dos valores repassados em R$ 2.716.443,05 até junho de 2023.”

2. Mérito:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A medida que se pretende instituir se insere, efetivamente, na definição de interesse local, uma vez que diz respeito ao estrito âmbito do Município de Guaíba, dispondo sobre matéria relativa ao regime de previdência dos servidores públicos municipais.

A iniciativa para o processo legislativo, por sua vez, também está adequada, visto que o Projeto de Lei do Executivo nº 050/2023 propõe alterar legislação que diz respeito ao regime previdenciário de servidores públicos, matéria para a qual é reconhecida a iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, nos termos do artigo 61, § 1º, II, c), da CF/88, aplicado por simetria ao Prefeito Municipal:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

• 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998);

(...)

É pacífico o entendimento dos Tribunais de que a matéria sobre a qual veras a proposição em análise é de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo Municipal, visto que veicula normas do regime previdenciário dos servidores públicos. Nesse sentido, verificam-se os acórdãos do E. Supremo Tribunal Federal e do Órgão Especial do TJSP abaixo ementados:

DIREITO CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR INVALIDEZ. ACRÉSCIMO DE BENEFÍCIO AOS PROVENTOS, POR LEI, SEM INICIATIVA DO GOVERNADOR (REGIME JURÍDICO DE SERVIDOR) E SEM PREVISÃO DE FONTE DE CUSTEIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 39, DE 23 DE NOVEMBRO DE 1994, DO ESTADO DO AMAZONAS. 1. Havendo a Lei em questão instituído benefício previdenciário, em acréscimo a benefício já percebido pelo aposentado, por invalidez, sem que o projeto (sobre regime jurídico de servidor) tenha tido a iniciativa do governador, e sem previsão de fonte de custeio, é de se lhe declarar a inconstitucionalidade, por inobservância dos princípios dos artigos 61, § 1º, "c", 195, § 5º, c/c artigo 25 da parte permanente da C.F. de 05.10.1988 e art. 11 do A.D.C.T. 2. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente. Plenário. Decisão unânime” (STF, ADI 1.223-AM, Tribunal Pleno, Rel. Min. Sydney Sanches, 12-02-2003, v.u., DJ 28-03-2003, p. 63).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 16.675, de 13 de março de 2018, do Estado de São Paulo, de iniciativa parlamentar, que “altera a Lei nº 14.653, de 22 de dezembro de 2011, que institui o regime de previdência complementar no âmbito do Estado de São Paulo, fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões de que trata o artigo 40 da Constituição Federal, autoriza a criação de entidade fechada de previdência complementar, na forma de fundação, e dá outras providências” Regime jurídico de servidores públicos estaduais - Configurado o vício de iniciativa, que é privativa do Poder Executivo - Artigos 24, parágrafo 2º, '4', 126, parágrafo 15º da Constituição do Estado de São Paulo. Violação à separação de poderes. Imposição de inscrição automática dos servidores ao regime de previdência complementar, contrariando o caráter facultativo previsto no artigo 126, parágrafo 16º da Constituição Bandeirante, que reproduz o artigo 202 da Constituição Federal, que exige a prévia e expressa opção do servidor Inconstitucionalidade declarada – AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (TJSP - Direta de Inconstitucionalidade nº 2104844-06.2019.8.26.0000 - Voto nº 37527, São Paulo, 27 de maio de 2020. ELCIO TRUJILLO - RELATOR).

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei complementar 4.298, de 16 de novembro de 2015, do Município de Taquaritinga -Dispõe sobre alterações na Lei Complementar 4.029, de 18 de junho de 2013, que reestrutura o Regime Próprio de Previdência Social do Município de Taquaritinga e dá outras providências-. Inconstitucionalidade, por se imiscuírem matéria de competência exclusiva do Poder Executivo. Vício de iniciativa. Desrespeito aos artigos5º, caput, 24, §2º, 1 e 2, 47, incisos II, XIV e XIX,alínea 'a', e 144 da Constituição do Estado. Ação procedente. (ADI nº 2208090-23.2016.8.26.0000, Rel. Des. Borelli Thomaz, j. 31.05.2017, v.u.);

Quanto à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta. Com efeito, a propositura legislativa em análise possui sólido fundamento nas normas federais. A Constituição Federal, em seu artigo 40, determinou que os regimes próprios sejam organizados em critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial; portanto, em cada RPPS, o ponto de equilíbrio entre as contribuições arrecadadas e os benefícios assegurados é distinto, devendo ser determinado caso a caso, dependendo, entre outros fatores, dos recursos já acumulados e das hipóteses e premissas atuariais mais aderentes às características da massa. O instrumento para balizar tal equilíbrio vem da Ciência Atuarial, cujos pressupostos devem, necessariamente, ser utilizados para o cumprimento de tal postulado constitucional.

De fato, a propositura legislativa está adequando a legislação municipal de acordo com a Portaria/MTP Nº 1.467, de 2 de junho de 2022.

Nos termos da referida Portaria nº 1.467/2022, no caso de a avaliação atuarial apurar deficit atuarial, deverão ser adotadas medidas para o seu equacionamento, que poderão consistir em plano de amortização com contribuições suplementares, na forma de aportes mensais com valores preestabelecidos.

Com efeito, os artigos 7º, I, a),, 54 e 55, § 6º, da Portaria 1.467/2022 estabelecem a necessidade de lei em sentido estrito para a implementação do plano de equacionamento do deficit:

Art. 7º...

I – previsão em lei do ente federativo:

a) das alíquotas de contribuição do ente, dos segurados e dos beneficiários e dos valores de aportes para equacionamento de deficit atuarial, embasados nas avaliações atuariais do regime próprio, elaboradas conforme as normas de atuária previstas no Capítulo IV;

Art. 54. O plano de custeio proposto na avaliação atuarial com data focal em 31 de dezembro de cada exercício que indicar a necessidade de majoração das contribuições deverá ser implementado por meio de lei do ente federativo editada, publicada e encaminhada à SPREV e ser exigível até 31 de dezembro do exercício seguinte.

Art. 55...

§ 6º O plano de equacionamento do deficit somente será considerado implementado a partir do seu estabelecimento em lei do ente federativo, observado o prazo previsto no art. 54.

No mesmo sentido são as previsões normativas contidas nos arts. 56 e 57, § 2º, da Portaria 1.467/2022:

Art. 56. Para assegurar o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, o plano de amortização estabelecido em lei do ente federativo deverá...

...

IV - contemplar as alíquotas e valores dos aportes para todo o período do plano, na forma prevista no art. 10.

Art. 57...

§ 2º A revisão do plano de amortização implica a implementação, em lei, de novo plano em substituição ao anterior, contemplando a alteração das alíquotas suplementares e valores dos aportes para todo o período.

Cabe ressaltar que, nos termos do Relatório de Auditoria da Autarquia nas Contas de 2022, sublinhou a impossibilidade de redução do plano de custeio, visto que o índice de cobertura atuarial da provisão matemática total do DRAA de 2023, com data focal em 31/12/2022, é menor que 1, bem como índice de cobertura atuarial da provisão matemática de benefícios concedidos, significando que os recursos financeiros são insuficientes inclusive para a cobertura da provisão matemática dos benefícios já concedidos de aposentadoria e pensão. “Essa situação impede, por exemplo, que o município reduza seu plano de custeio, por não atender ao disposto no inciso III do artigo 65 da Portaria MTP n.º 1.467/2022, sendo necessária a adoção de medidas em busca do equilíbrio atuarial integral... Diante do exposto, identificou-se o DESATENDIMENTO de critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS, de encontro ao art. 40 da CF/88. Este item integra o rol daqueles passíveis de ESCLARECIMENTOS por parte dos Responsáveis.” (Proc. Nº 000427-0200/22-6).

Diante disso, a Unidade Gestora da Autarquia, a título de esclarecimentos aduziu no referido processo de contas ordinárias que “Logo, o Município promoverá, até 31.12.2023, a alteração na legislação do RPPS da mesma forma como em exercícios anteriores, a fim de atender ao novo plano de amortização proposto na Avaliação Atuarial 2023 e disposto no DRAA (pgs. 25 e 26). Nota-se, por oportuno, que o plano de amortização irá equalizar totalmente o déficit em 2056, dentro do prazo estabelecido pela Portaria MTP nº 1.467/2022.”

Ainda consoante a referida Portaria/MTP, a legislação que instituir ou alterar as contribuições normais e suplementares ou os aportes para equacionamento de déficit atuarial deverá discriminar, conforme o caso, todos os percentuais, valores e períodos de exigência, não se admitindo a simples menção a percentuais e a outros aspectos constantes da avaliação atuarial que tenha proposto o plano de custeio ou de amortização do déficit, devendo conter, nos termo do art. 10 da Portaria/MTP 1.467/2022:

Art. 10...

I - todos os valores das parcelas a amortizar, quer sejam decorrentes da aplicação de alíquotas ou aportes mensais;

II - os prazos para repasse e critérios de atualização na forma do inciso I do caput do art. 7º; e

III - os respectivos períodos de exigência das contribuições suplementares ou dos aportes por meio de tabela com as seguintes informações:

a) competências de início e fim dos períodos de exigência das respectivas alíquotas ou aportes devidos; e

b) para cada período, o percentual da alíquota devida e os valores estimados da base de cálculo e das contribuições totalizados no período ou o valor das parcelas mensais dos aportes devidos e dos valores anuais totalizados no período.

Portanto, pode-se constatar que a inclusão do Anexo II à Lei Municipal nº 2.048/2006 está sendo proposta justamente em observância aos requisitos estabelecidos pelo art. 10 da Portaria/MTP nº 1.467/2022 e que o gestor optou por realizar a amortização do déficit com a aplicação da LDA.

Cabe ainda elucidar que o entendimento quanto ao teor das novas disposições do art. 19 da LRF, nos termos dos itens 40 e 41 da Nota Técnica SEI n. 18162/2021/ME, da Secretaria de Previdência Social, do Ministério da Economia (SPREV), é o de que há despesas com inativos e pensionistas que devem ser deduzidas da despesa bruta para cálculo da despesa total com pessoal, dentre elas as provenientes: de transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do regime de previdência, na forma definida pelo órgão do Poder Executivo federal responsável pela orientação, pela supervisão e pelo acompanhamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos. A Lei Complementar nº 178/2021 alterou a alínea "c" do inciso VI do § 1º do art. 19 da Lei Complementar nº 101/2020 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) e dispôs que não será computada nos limites de gastos com pessoal, a parcela das despesas com inativos e pensionistas custeada com transferências destinadas a promover o equilíbrio atuarial do RPPS, na forma definida pela Secretaria Especial de Previdência e Trabalho, órgão do Poder Executivo Federal responsável pela orientação, pela supervisão e pelo acompanhamento desses regimes. Visando esclarecer o referido normativo, foi publicada a Nota Técnica  SEI nº 18162/2021/ME, de 15 de maio de 2021 (Processo SEI nº 10133.100433/2021-45)[1] que, com base nas normas gerais que regem os RPPS, tratou das transferências de recursos que são destinadas a promover o equilíbrio atuarial dos RPPS.

Assim sendo, consoante a novel redação do art. 19 da LRF: (1) quando os recursos ingressarem no RPPS por meio de contribuição patronal suplementar esses serão considerados como despesas com pessoal (encargos sociais - art. 18 da LRF) e quando forem utilizados para pagamento de benefícios previdenciários, essa despesa será deduzida da despesa bruta com pessoal, por ser pagamento de inativo ou pensionista com recursos destinados a promover o equilíbrio atuarial do regime; (2) quando os recursos ingressarem no RPPS por meio de aportes periódicos para amortização do deficit atuarial, não são computados como despesa com pessoal, por não estarem contemplados no conceito de 'encargos sociais".

Por fim, cabe sublinhar que os aportes deverão atender determinadas condições, tendo em vista que devem permanecer aplicados, no mínimo, por 05 (cinco) anos, conforme estabelecido pela Portaria MTP nº 3.803, de 16 de novembro de 2022[2].

[1] https://www.gov.br/previdencia/pt-br/assuntos/rpps/legislacao-dos-rpps/notas/nota-tecnica-sei-18162-2021-me-lc-178-2021-equilibrio-atuarial-rpps-e-limites-fiscais.pdf

[2] Art. 55, § 8º, III - aplicação no mercado financeiro e de capitais em conformidade com as regras estabelecidas pelo Conselho Nacional Monetário - CMN por, no mínimo, 5 (cinco) anos, a contar da data do respectivo repasse à unidade gestora."

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 050/2023, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

Quanto à técnica legislativa, em atendimento ao art. 9º da LC 95/98[1], merece ser corrigida a redação do art. 5º, tendo em vista que a cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas, sem utilização da expressão genérica “Revogam-se as disposições em contrário”.

É o parecer.

Guaíba, 08 de agosto de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136

[1] Art. 9º A cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
08/08/2023 15:15:10