1. Relatório:

O Vereador Manoel Eletricista (PSDB) apresentou o Projeto de Lei do Legislativo nº 084/2023 à Câmara Municipal, o qual “Dispõe sobre o procedimento para a instalação de infraestrutura de suporte para Estação Transmissora de Radiocomunicação - ETR autorizada pela Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL, nos termos da legislação federal vigente”. A proposição foi encaminhada a esta Procuradoria Jurídica pela Presidência para análise com fulcro no art. 94 do Regimento Interno.

2. Mérito:

A norma inscrita no art. 94 do Regimento Interno da Câmara Municipal outorga ao Presidente do Legislativo a possibilidade de devolução ao autor de proposições maculadas por manifesta inconstitucionalidade ou ilegalidade. Solução análoga é encontrada no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 137, §1º),no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI) e em diversos outros regimentos de casas legislativas pátrias.

A doutrina caracteriza a norma inscrita no art. 94 do Regimento Interno como um instrumento do controle de constitucionalidade preventivo, desempenhado pelo Parlamento, por meio de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, antes que a proposição legislativa tenha seu trâmite regimental. A devolução perfaz-se por despacho fundamentado da Presidência, com direito a recurso ao proponente.

Quanto ao conteúdo da matéria proposta, verifica-se que se pretende instituir critérios para a instalação de equipamentos transmissores, mas que em análise detalhada não adentram na competência privativa da União sobre a matéria, por tratarem de critérios de ordenamento territorial, bem como estabelecer procedimentos para a instalação de Estações Transmissoras de Radiocomunicação - ETR. Assim, acuradamente, ao que tudo indica, a matéria não invade a competência da União para legislar sobre telecomunicações, estabelecida pelo art. 22, IV e parágrafo único da Constituição Federal:

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;

Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.

Observa-se o pronunciamento do E. STF acerca da inconstitucionalidade de lei municipal que versava acerca de instituição de requisitos ambientais para a instalação de Rede de telecomunicações, na ADI 7.321, recentemente julgada, o que não é o caso da proposta em análise:

É inconstitucional — por violar a competência da União privativa para legislar sobre telecomunicações (CF/1988, art. 22, IV) e exclusiva para explorar esses serviços (CF/1988, art. 21, XI) — norma estadual que institui a obrigatoriedade de licenciamento ambiental para a instalação de Rede de Transmissão de Sistemas de Telefonia e de Estações Rádio Base (ERBs) e Equipamentos de Telefonia sem Fio em seu território local.
[ADI 7.321, rel. min. Gilmar Mendes, j. 2-6-2023, P, Informativo STF 1.097.]

Da mesma forma, ainda no âmbito do E. STF, é remansosa a jurisprudência que assenta a competência privativa da União para legislar sobre a matéria que cria obrigações para operadores de serviço:

A Lei 13.189, de 4 de julho de 2014, do Estado da Bahia, ao criar obrigação para as operadoras do serviço móvel pessoal, consistente na instalação e na manutenção de bloqueadores de sinais de radiocomunicações (BSR) nos estabelecimentos penais de todo o Estado, com o objetivo de impedir a comunicação por telefones móveis no interior dos referidos estabelecimentos, dispôs a respeito de serviços de telecomunicações, matéria da competência legislativa privativa da União, na forma do art. 22, IV, da CF.
[ADI 5.253, rel. min. Dias Toffoli, j. 3-8-2016, P, DJE de 1º-8-2017.]

E podem-se identificar mais precedentes do E. STF e de outros Tribunais pátrios acerca da competência da União para legislar sobre a matéria com instituição de condições, não cabendo ao município estabelecer restrições e condicionantes:

É inconstitucional a Lei 13.756/2004 do Município de São Paulo, por configurar invasão à competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, IV, da Constituição Federal).

[ARE 1.370.232, rel. min. Luiz Fux, j. 9-9-2022, P, DJE de 13-9-2022, Tema 1.235, com mérito julgado e reafirmação de jurisprudência.]

ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – Art. 5.º e seus parágrafos da Lei Municipal nº 2.728, de 18 de dezembro de 2002, de Santa Bárbara D'Oeste – Serviço de telecomunicações – Instituição de condições – Usurpação de competência – Ofensa ao princípio federativo – Art. 144 da CE/89 – Ocorrência – Compete ao Congresso Nacional instituir normas relacionadas a telecomunicações, art. 22, IV da CF/88 – Ao impor condições para a instalação de sistemas transmissores de rádio, televisão, telefonia, telecomunicações em geral e outros sistemas transmissores de radiação eletromagnética não ionizante, o legislador municipal invadiu competência legislativa privativa do Congresso Nacional, sendo patente a ocorrência de vício material – Incidente de inconstitucionalidade procedente. (TJSP; Arguição de Inconstitucionalidade 0029713-64.2016.8.26.0000; Relator (a): Carlos Bueno; Órgão Julgador: Órgão Especial; Foro de Santa Bárbara D'Oeste - 1ª. Vara Cível; Data do Julgamento: 10/08/2016; Data de Registro: 16/08/2016)

ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL. REGULAMENTAÇÃO DE INSTALAÇÃO DE ESTAÇÕES DE RÁDIO-BASE, MICROCÉLULAS DE TELEFONIA CELULAR, FIXA E EQUIPAMENTOS AFINS. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. "ESTAÇÕES DE RÁDIO-BASE E TRAÇA OUTRAS NORMATIVAS. INCONSTITUCIONALIDADE PROCLAMADA. Manifestamente inconstitucional a Lei nº 8.896/92 do Município de Porto Alegre, na medida em que invade matéria normativa de trato tipicamente nacional, não se podendo conceber serviços de telecomunicações regrados município a município da Federação, o que ensejaria mais de 5.000 diplomas e evidente caos do sistema que é, óbvio, interligado. Não por outra razão as disposições constitucionais (artigos 21, XI e 22, IV, CF/88), trazendo para a União desde a exploração de tais serviços, assim como a competência legislativa. O que repercute no plano infraconstitucional (Lei nº 9.472/97, Lei Geral de Telecomunicações, e, mais recentemente, Lei nº 11.934/09, mais especificamente seu art. 4º). Não calha a justificativa constante do art. 1º Lei nº 8.896/02, quanto a estar o Município de Porto Alegre regrando (1) saúde; (2) meio-ambiente; e (3) urbanismo, focadas as duas primeiras áreas sob o prisma do princípio da precaução. Ao contrário, a pauta normativa avança sobre o campo das telecomunicações, o que lhe é vedado" (Argüição de Inconstitucionalidade n.70055909964/redator para o acórdão Luiz Felipe Brasil Santos). ARGUIÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONAL JULGADA PROCEDENTE. (Incidente de Inconstitucionalidade Nº 70059431825, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Vicente Barrôco de Vasconcellos, Julgado em 09/06/2014)

APELAÇÃO CÍVEL. 1. Ação civil pública – Licença municipal de funcionamento de Estação Rádio Base (ERB) – Competência do Município para legislar sobre uso e ocupação do solo – Exegese do artigo 30, incisos I, II e VIII, da Constituição Federal de 1988 - Competência municipal que não conflita com aquela privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, inciso IV, da Lei Maior) – Precedentes jurisprudenciais – Honorários advocatícios – Condenação incabível, salvo em caso de má-fé, por aplicação da regra da simetria – Aplicação dos artigos 17 e 18 da Lei nº. 7.347/85 - Procedência da ação – Reforma da sentença, em parte. 2. Recurso parcialmente provido. (TJSP; Apelação 0011044-45.2012.8.26.0309; Relator (a): Osvaldo de Oliveira; Órgão Julgador: 12ª Câmara de Direito Público; Foro de Jundiaí - 4ª Vara Cível; Data do Julgamento: 06/09/2017; Data de Registro: 14/09/2017)

Não obstante, como referido supra, a proposta encontra-se inserida na competência do Município para legislar sobre uso e ocupação do solo:

APELAÇÃO CÍVEL. 1. Ação civil pública – Licença municipal de funcionamento de Estação Rádio Base (ERB) – Competência do Município para legislar sobre uso e ocupação do solo – Exegese do artigo 30, incisos I, II e VIII, da Constituição Federal de 1988 - Competência municipal que não conflita com aquela privativa da União para legislar sobre telecomunicações e radiodifusão (artigo 22, inciso IV, da Lei Maior) – Precedentes jurisprudenciais – Honorários advocatícios – Condenação incabível, salvo em caso de má-fé, por aplicação da regra da simetria – Aplicação dos artigos 17 e 18 da Lei nº. 7.347/85 - Procedência da ação – Reforma da sentença, em parte. 2. Recurso parcialmente provido. (TJSP; Apelação 0011044-45.2012.8.26.0309; Relator (a): Osvaldo de Oliveira; Órgão Julgador: 12ª Câmara de Direito Público; Foro de Jundiaí - 4ª Vara Cível; Data do Julgamento: 06/09/2017; Data de Registro: 14/09/2017)

ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE – Incidente que envolve a Lei nº 3.693/99 do município de Caçapava que dispõe sobre "instalação de antenas transmissoras de rádio, televisão, telefonia celular, telecomunicações em geral e outras antenas transmissoras de radiação eletromagnética no município" – Inconstitucionalidade parcial – Configuração – Parte do texto legal que versa sobre aspecto de interesse local de distanciamento das instalações que se encontra dentro da competência legislativa constitucional do município sobre uso e ocupação do solo (art. 30, I e VIII, CF) – Necessidade de afastamento de dispositivos que tratam de potência por ingressar no aspecto técnico do funcionamento das antenas de transmissão, o que figura como objeto de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da CF, o qual atribui a ela o poder exclusivo de legislar sobre telecomunicações e radiodifusão – Previsão de fiscalização técnica pela municipalidade – Não cabimento – Lei federal, elaborada nos contornos da competência da União sobre o tema, que já disciplina as obrigações, responsabilidades, fiscalizações técnicas e penalidades, não sendo viável que o município traga regras contrárias e que resultariam em dupla penalidade e controle, uma na esfera federal e outra na municipal – Violação do art. 22, IV, da CF e art. 144 da CE – Inconstitucionalidade dos arts. 3º, 4º e 7º da lei impugnada – Arguição parcialmente acolhida. (TJSP; Arguição de Inconstitucionalidade 0015624- 02.2017.8.26.0000; Relator (a): Álvaro Passos; Órgão Julgador: Órgão Especial; Foro de Caçapava - 1ª. Vara Judicial; Data do Julgamento: 16/08/2017; Data de Registro: 17/08/2017)

EMBARGOS INFRINGENTES. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. DIREITO ADMINISTRATIVO. LEI MUNICIPAL Nº 8.896/02. REGRAS ATINENTES À INSTALAÇÃO E LOCALIZAÇÃO DE ESTAÇÕES RÁDIO BASE DE TELEFONIA. INCOMPETÊNCIA MUNICIPAL. SUSPENSÃO DO FEITO PARA ANÁLISE DO ÓRGÃO ESPECIAL DO TRIBUNAL PLENO DO TJRS QUANTO À CONSTITUCIONALIDADE DA LEI Nº 8.896/02. O julgamento resta suspenso em razão do envio do feito ao Órgão Especial do Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, tendo como objetivo analisar a inconstitucionalidade, ou não, da Lei Municipal de Porto Alegre nº 8.896/02, frente à Constituição Federal. À UNANIMIDADE, DECRETARAM A SUSPENSÃO DO FEITO E O ENVIO AO ÓRGÃO ESPECIAL DO TJRS. (Embargos Infringentes Nº 70050137744, Primeiro Grupo de Câmaras Cíveis, Tribunal de Justiça do RS, Relator: João Barcelos de Souza Junior, Julgado em 26/04/2013)

Desta maneira, o Projeto de Lei em análise limita-se aos aspectos urbanísticos e de interesse local, respeitada a competência fixada no art. 30 da Constituição Federal, notadamente para estabelecer normas, diretrizes e parâmetros urbanísticos para instalação das infraestruturas de telecomunicações, de forma que seja observado o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso e da ocupação do solo urbano. É nesse sentido que o art. 74 da Lei Federal nº 9.472, de 1997, alterada pela Lei nº 13.116, de 2015, prevê:

Art. 74. A concessão, permissão ou autorização de serviço de telecomunicações não isenta a prestadora do atendimento às normas de engenharia e às leis municipais, estaduais ou distritais relativas à construção civil.

Embora possa se considerar que a propositura está inserida na competência do Município para legislar sobre critérios de ordenamento, o PLL 084/2023 afronta a chamada reserva de administração, constante no art. 61, § 1º, da Constituição de 1988, substância central do princípio da separação de poderes inscrito no art. 2º da CF/88, por dispor sobre obrigação no âmbito dos serviços públicos, os quais são de responsabilidade do Poder Executivo:

Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal nº 10.238, de 31 de outubro de 2008, de iniciativa da edilidade de São José do Rio Preto, que alterou os incisos do art. 9º e a Lei Municipal nº 9.662, de 28 de junho de 2006, os quais estabelecem requisitos de instalação de Estão Radio Base (ERB) e Central de Telefonia (CT) no Município. Preceitos de natureza técnica e executiva, que refogem do caráter genérico de lei sobre uso do solo urbano, cabendo, por conseguinte, à iniciativa do Poder Executivo lei a respeito ou a sua respectiva modificação. Vício de iniciativa reconhecido, por ofensa á norma do art. 5º da Constituição do Estado. Ação direta de inconstitucionalidade procedente. (TJSP; Direta de Inconstitucionalidade 0220955-59.2009.8.26.0000; Relator (a): José Santana; Órgão Julgador: Órgão Especial; Foro Central Cível - São Paulo; Data do Julgamento: 17/03/2010; Data de Registro: 05/04/2010).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE SANTA CRUZ DO SUL. LEI MUNICIPAL Nº 7.061/14 QUE DISPÕE SOBRE O LICENCIAMENTO AMBIENTAL E URBANÍSTICO PARA A INSTALAÇÃO DE ESTRUTURAS DE SUPORTE DAS ESTAÇÕES RÁDIO BASE E EQUIPAMENTOS AFINS E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO. AFRONTA AO ART. 10 DA CE-89, O QUE AUTORIZA O MANEJO DA ADI. 1. O cerne da inconstitucionalidade da Lei em comento está na invasão da esfera de competência por parte do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo. 2. No caso dos autos, a Câmara Municipal de Vereadores de Santa Cruz do Sul ao dispor sobre o procedimento para o licenciamento ambiental e urbanístico para a instalação de estruturas de suporte das estações rádio base e equipamentos afins, invadiu competência privativa do Chefe do Poder Executivo Municipal, pois dispôs sobre matéria nitidamente administrativa, cuja iniciativa legislativa compete, com exclusividade, ao Chefe do Poder Executivo. 3. Configurada afronta ao art. 10 da CE-89 que autoriza o manejo da ação direta de inconstitucionalidade. 4. Inconstitucionalidade da Lei - Santa Cruz do Sul nº 7.061/14 declarada. 5. Precedentes catalogados. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70061442240, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Nelson Antônio Monteiro Pacheco, Julgado em: 30-03-2015).

Nesse sentido, no Município de Porto Alegre o Projeto de Lei Complementar de 2018 que originou a lei que trata da matéria foi de iniciativa do Chefe do Poder Executivo daquele ente (https://www.camarapoa.rs.gov.br/draco/processos/134485/PLCE_013-18_Projeto_de_Lei_ETR_Revisao_Redacao_Oficial_14-05_18.0.000020736-1.doc).

3. Conclusão:

Diante do exposto, com base nos fundamentos expostos, a Procuradoria orienta pela possibilidade de o Presidente, por meio de despacho fundamentado, devolver ao autor a proposição em epígrafe – PLL 084/2023, pela caracterização de inconstitucionalidade formal por vício de iniciativa (art. 61, § 1º, da CF/88; arts. 60, II, “d”, e 82, VII, da CE/RS) e de inconstitucionalidade material por afronta ao princípio da separação dos poderes (art. 2º da CF/88; art. 5º da CE/RS) e ao art. 163, § 4º, da CE/RS.

É o parecer

Guaíba, 01 de agosto de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
01/08/2023 15:45:15