1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 046/2023 à Câmara Municipal, o qual “Institui o Plano de Classificação de Cargos Efetivos do Instituto de Previdência dos servidores públicos do Município de Guaíba - GUAIBAPREV, e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do art. 94 do Regimento Interno.

2. Mérito:

 2.1. Da competência e da iniciativa

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” Do mesmo modo, o art. 6º, I, da Lei Orgânica Municipal refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

O E. Supremo Tribunal Federal em seus julgados assevera que a Constituição Federal consagrou o Município como entidade federativa indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota na análise dos artigos 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da Constituição Federal. Nesse sentido, as competências legislativas do município caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local, que, apesar de difícil conceituação, refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às suas necessidades imediatas, o que é o caso da propositura legislativa em análise.

Verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da organização do quadro de servidores da administração autárquica, o que compete ao Prefeito Municipal, nos termos da alínea “a” do inciso II do § 1º do art. 61 da Constituição Federal, reproduzido por simetria, por ser norma de reprodução obrigatória, pelo artigo 119, inc. I, da Lei Orgânica Municipal:

CF/88

Art. 61...

1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

...

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

LOM

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

2.2. Do conteúdo do projeto de lei

A respeito do aspecto material da proposição, busca-se a criação de cargos de provimento efetivo no âmbito do Poder Executivo do Município de Guaíba, mais especificamente na administração pública autárquica, conforme prevê o art. 37, inc. II, da CF/88 e o art. 20, caput, da Constituição Estadual.

No que se refere ao padrão remuneratório dos cargos públicos, consoante o disposto no art. 39, §1º, da Constituição, devem ser ponderados os requisitos constitucionais para a fixação da sistemática remuneratória, como a natureza, o grau de responsabilidade, a complexidade do emprego, os requisitos de investidura e as peculiaridades do cargo, os quais se depreendem que foram devidamente observados, visto que os requisitos de investidura, as complexidades e o grau de responsabilidade dos cargos de Procurador e de Contador são de fato maiores que os do cargo de Analista Previdenciário. Portanto, quanto à remuneração proposta para os cargos, não se observa óbices, tendo sido estabelecidos padrões próprios da Autarquia. O art. 39, § 1º da CRFB estabelece a lógica para a definição dos padrões de vencimento dos cargos públicos, o que foi devidamente observado:

Art. 39...

1º A fixação dos padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório observará:                 

I - a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira;                     

II - os requisitos para a investidura;                 

III - as peculiaridades dos cargos.   

Constata-se que, nos termos do art. 22, II, da Lei Municipal nº 2.048/2006, o Conselho de Administração, órgão deliberativo da Autarquia, aprovou as alterações da estrutura técnico-administrativa, consoante atas disponíveis no site do Instituto, conforme se depreende da Ata nº 007/2023 do Conselho de Administração, anexa aos autos:

... O Presidente Filipe Cattani coloca em votação o Projeto de criação dos cargos, que é aprovado por unanimidade mediante as seguintes alterações: para o cargo de Agente Administrativo/Previdenciário, solicita-se adequação de nomenclatura para Analista Previdenciário, Requisito de escolaridade passando de Ensino Médio para Ensino Superior, com manutenção do vencimento proposto e da carga horária.

Desse modo, a organização do quadro de cargos públicos é matéria de conveniência e oportunidade do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 52, inc. XI, e 119, inciso I, da Lei Orgânica Municipal, nesse caso após deliberação do Conselho de Administração da Autarquia, competindo ao soberano Plenário, no presente caso, decidir pela aprovação, ou não, da criação dos cargos em questão.

Com efeito, nos pareceres dos Conselhos do RPPS, consoante determina a alínea “b” do inciso III do art. 4º da Resolução TCE nº 1.134/2020, constou como inconformidade a ausência de quadro técnico próprio no Instituto de Previdência, o que a proposta em apreço pretende corretamente sanar.

A Constituição de República Federativa do Brasil estabelece o concurso público como a regra para a administração pública em seu art. 37, II. O disposto no inciso II, do art. 37, da Constituição de 1988, bem como os princípios previstos no próprio art. 37, dirigidos à atividade desenvolvida pela Administração Pública, é de observância obrigatória por todos os destinatários das normas e, logicamente neles incluídos estão os administradores das Autarquias.  A regra constitucional que impõe a obrigatoriedade da realização de concurso de provas ou de provas e títulos é imperativa à Administração Pública, independentemente de ser direta ou indireta. 

Nesse sentido, os Conselhos de Administração e Fiscal da Autarquia, em ata de Reunião Conjunta realizada em 16/08/2022, já haviam tratado da necessidade de quadro próprio para o órgão (pg. 2):

“Os Conselhos mais uma vez sublinharam a necessidade de realizar o concurso para servidores efetivos para o instituto, a fim de garantir estrutura permanente, memória administrativa e segurança ao Instituto, qualificando o RPPS, não dependendo da vontade dos gestores da Prefeitura e da Câmara de ceder servidores, tendo em vista que alguns estão se aposentando e que a defesa de concurso na centralizada é coerente com a realização de concurso para o RPPS. Conforme os demais Conselheiros, a pauta da necessidade de concurso é recorrente há muito tempo”.

Da mesma forma já em reunião de 04/03/2021 – Ata 02/2021, do Conselho de Administração (disponível em https://previdenciaguaiba.atende.net/#!/tipo/servico/valor/92/padrao/1/load/1):

Por fim, votou-se a cedência do Mauro Machado para atuar no GuaibaPrev, com a qual todos os membros concordaram.  Felipe Cattani ressaltou, por conta da cedência, e por conta da natureza jurídica do GuaibaPrev a realização de concurso público para suprir os cargos necessários, observação com a qual todos também concordaram.

Também em reunião do Conselho Fiscal em 04/06/2018 - Ata da Reunião Ordinária nº 04/2018 (https://previdenciaguaiba.atende.net/cidadao/pagina/atende.php?rot=1&aca=571&ajax=t&processo=viewFile&ajaxPrevent=1690482466014&file=F44261143646D013C9C77EA7827541022990DE33&sistema=WPO&classe=UploadMidia) o órgão fiscalizador já apontava a necessidade de concurso para a Autarquia:

Os conselheiros debateram sobre as eleições para diretoria do RPPS neste ano, salientando que a eleição ocorre a cada dois anos. Reforçaram a necessidade de a Autarquia possuir servidores efetivos no seu próprio quadro de cargos, conforme expresso na Constituição Federal, no artigo 37. A preocupação principal é garantir a continuidade dos trabalhos independentemente de resultado de eleições.

2.3. Do cumprimento das exigências orçamentário-financeiras

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto para a criação de cargos ou funções públicas deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88 e dos artigos 17, 20 e 22 da LRF.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Verificou-se na proposição a devida estimativa de impacto orçamentário e financeiro comprovando que há recursos suficientes para o atendimento da despesa. Assim, a estimativa do impacto orçamentário e financeiro permite que esteja contemplada a previsão da classificação orçamentária por onde correrá a despesa, bem como a declaração de que há previsão da despesa no orçamento e na programação financeira e a demonstração do impacto no exercício corrente e nos dois posteriores, indicação dos percentuais de despesa e declaração de compatibilidade com as metas fiscais. Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Preceitua, também, o artigo 17 da LC nº 101/00:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Assim, constata-se que foi apresentada a estimativa de impacto orçamentário e financeiro com a demonstração da origem dos recursos para o seu custeio. Ainda, o documento permite demonstrar a compatibilidade com as metas de resultados fiscais.

No sentido da necessidade de demonstração das premissas e da metodologia de cálculo utilizada, veja-se o acórdão nº 883/2005 do TCU:

Quando houver criação, expansão, aperfeiçoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:

[...]

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo. Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa. As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental.

Portanto, tem-se por cumpridas as exigências de caráter financeiro para a aprovação do Projeto de Lei do Executivo nº 046/2023.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 046/2023, de autoria do Poder Executivo Municipal, tendo a exigência de concurso para quadro próprio da Autarquia ter sido apontada pelo Conselho Fiscal do órgão desde ao menos 04/06/2018[1].

Orienta-se, ainda, pela adequação:

- Do termo “funcionários” disposto no art. 3º do PLE para que conste “servidores”; - Do termo “respectivo” disposto no § 1º do art. 3º para que conste “ao”; - Correção da redação do § 1º para que conste “e submetidos ao Estatuto...”; - Do termo “consta” disposto no § 2º do art. 3º para que conste “estabelece” e que a redação seja “cujos valores serão corrigidos na mesma data e no mesmo índice do reajuste geral anual”; - No Anexo I, supressão do termo repetido “Geral:” ao final das condições de trabalho do cargo de Analista Previdenciário.

[1] https://previdenciaguaiba.atende.net/cidadao/pagina/atende.php?rot=1&aca=571&ajax=t&processo=viewFile&ajaxPrevent=1690482466014&file=F44261143646D013C9C77EA7827541022990DE33&sistema=WPO&classe=UploadMidia

É o parecer.

Guaíba, 27 de julho de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

JULIA ZANATA DAL OSTO

Procuradora

OAB/RS nº 108.241

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
27/07/2023 15:37:56

JULIA ZANATA DAL OSTO:02753559007
27/07/2023 15:41:24