1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 045/2023 à Câmara Municipal, o qual “Autoriza a abertura de Crédito Adicional Especial por Redução Orçamentária”. O projeto foi remetido a esta Procuradoria, para parecer jurídico, com fulcro no art. 94 do Regimento Interno.

2. Mérito:

Primeiramente, no que diz respeito à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, a Constituição Federal de 1988 estabelece, no artigo 165, III, ser do Poder Executivo a competência para iniciar projetos de lei sobre orçamentos anuais. Tal normativa foi devidamente respeitada no caso, por ter sido o projeto apresentado pelo Poder Executivo Municipal.

Efetivamente, a Constituição Federal de 1988 fortaleceu a autonomia dos municípios, no ensinamento de Celso Ribeiro Bastos, emprestando a estes entes quatro competências particularmente significativas:

• Auto-organização, através da existência de Lei Orgânica Municipal;
• Autogoverno, através da eleição de prefeito e vereadores; Faculdade normativa, através da capacidade de editar leis locais próprias ou legislação suplementar às leis estaduais e federais;
• Autoadministração ou autodeterminação, através da administração e prestação de serviços de interesse local.

Alexandre de Moraes traz lição lapidar quanto à competência municipal, considerando a primordial e essencial competência legislativa do município a possibilidade de auto-organizar-se através da edição de sua Lei Orgânica. As competências legislativas dos Municípios se evidenciam, ademais, pelo princípio da predominância do interesse local, o qual tem que ver com as peculiaridades e premências do ente em questão, configurando interesses específicos mais pontualmente atrelados às precisões particulares de cada município. O E. Min. Gilmar Ferreira Mendes trata do tema com particular ilustração:

As competências implícitas decorrem da cláusula do art. 30, I, da CF, que atribui aos Municípios ‘legislar sobre assuntos de interesse local’, significando interesse predominantemente municipal, já que não há fato local que não repercuta, de alguma forma, igualmente, sobre as demais esferas da Federação. Consideram-se de interesse local as atividades, e a respectiva regulação legislativa, pertinentes a transportes coletivos municipais, coleta de lixo, ordenação do solo urbano, fiscalização das condições de higiene de bares e restaurantes, entre outras.

No que diz respeito à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, a Constituição Federal de 1988 estabelece, no artigo 165, III, ser do Poder Executivo a iniciativa para iniciar projetos de lei sobre orçamentos anuais. Tal normativa foi devidamente respeitada no caso, por ter sido o projeto apresentado pelo Poder Executivo Municipal:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

No que diz respeito à matéria de fundo, a Lei Federal nº 4.320/64, no seu Título V, disciplina a abertura de créditos adicionais. Segundo o artigo 40, créditos adicionais são “as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento.” Conforme estipula o artigo 41 da Lei Federal nº 4.320/64, eles podem ser classificados em três modalidades:

• suplementares, que são destinados a reforço de dotação orçamentária;
• especiais, que são destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica;
• extraordinários, que são destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública (artigo 41).

Na proposição em análise, pretende-se autorização legislativa para a abertura de crédito adicional de modalidade especial. No que diz respeito a tal modalidade, o artigo 42 da Lei Federal nº 4.320/64 prevê que “Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo.” Tal exigência foi devidamente respeitada, porquanto o pedido foi apresentado na forma de projeto de lei.

Da mesma forma, o art. 167, V, da Constituição Federal (norma reproduzida pelo artigo 109 da Lei Orgânica Municipal) exige a autorização legislativa para abertura de crédito especial ou suplementar na lei orçamentária. Dessa forma, está correta a submissão da matéria ao crivo do Poder Legislativo.

Art. 167. São vedados:

(...)

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

Além disso, faz-se necessária para a abertura de créditos especiais a existência de recursos disponíveis para processar a despesa, devendo ser apresentada exposição justificada, na forma do artigo 43 da Lei nº 4.320/64. Esses recursos podem ser: a) o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior (2022) – art. 2º da proposição; b) os provenientes de excesso de arrecadação; c) os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei – art. 2º da proposição; d) o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

Tal exigência de indicação dos recursos disponíveis está devidamente demonstrada nesse caso pela compensação que será feita com a redução orçamentária de despesas do mesmo valor, indicada no Projeto de Lei do Executivo nº 045/2023, na forma de superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior (R$ 200.000,00) e anulação parcial de dotações orçamentárias da Câmara Municipal de Guaíba (R$ 1.000.000,00), nos termos do art. 2º da proposição.

Está corretamente prevista no art. 3º da proposta a necessária criação de ação orçamentária no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias, a fim de ser possível alocar recursos com a compatibilização de seus efeitos no PPA e na LDO.

Dispõe ainda a Lei de Diretrizes Orçamentárias - Lei nº 4.263/2022, em seu art. 26:

Art. 26. A abertura de créditos suplementares e especiais dependerá da existência de recursos disponíveis para a despesa, nos termos da Lei Federal nº 4.320/1964.

§ 1º A apuração do excesso de arrecadação para fins de abertura de créditos adicionais será realizada por fonte de recursos, conforme exigência contida no art. 8º, parágrafo único, da Lei Complementar nº 101/2000.

§ 2º Os recursos alocados na Lei Orçamentária para pagamento de precatórios ou de requisições de pequeno valor somente poderão ser cancelados para a abertura de créditos suplementares ou especiais para finalidades diversas mediante autorização legislativa específica.

§ 3º Nos casos de créditos à conta de recursos de excesso de arrecadação ou à conta de receitas não previstas no orçamento, as exposições de motivos conterão a atualização das estimativas de receitas para o exercício, comparando-as com as estimativas constantes na Lei Orçamentária, a identificação das parcelas já utilizadas em créditos adicionais, abertos ou cujos projetos se encontrem em tramitação.

§ 4º Nos casos de abertura de créditos suplementares e especiais à conta de superavit financeiro, as exposições de motivos conterão informações relativas a:

I - superávit financeiro do exercício de 2022, por fonte de recursos;

II - créditos especiais e extraordinários reabertos no exercício de 2023;

III - valores do superavit já utilizados em créditos adicionais, abertos ou em tramitação;

IV - saldo atualizado do superavit financeiro disponível, por fonte de recursos.

§ 5º Considera-se superávit financeiro do exercício anterior, para fins do § 2º do art. 43 da Lei Federal nº 4.320/1964, os recursos que forem disponibilizados a partir do cancelamento de restos a pagar, obedecida a fonte de recursos correspondente.

§ 6º Os créditos adicionais serão abertos conforme detalhamento constante no art. 4.º desta Lei.

Cabe ainda alertar que, por exercerem, democraticamente, o controle social sobre as dotações orçamentárias de cada pasta, recomenda-se que os Conselhos Municipais, quando tiverem caráter deliberativo, sejam consultados se as eventuais modificações que se buscam implementar na lei orçamentária anual importem em modificação quantitativa ou qualitativa de recursos nas dotações orçamentárias das áreas da saúde, da assistência social e da educação.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 045/2023, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

Ademais, faz-se necessária correção da Ementa do Projeto de Lei do Executivo nº 045/2023, visto que, conforme disposto no artigo 2º do PLE nº 045/2023, a proposta trata de “Crédito Adicional Especial por Redução Orçamentária e Superávit de Recursos”, sendo que na Ementa constou apenas “Autoriza a abertura de Crédito Adicional Especial por Redução Orçamentária.”.

É o parecer.

Guaíba, 26 de julho de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
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