1. Relatório:

O Vereador Florindo Motorista (PP) apresentou o Projeto de Lei nº 086/2023 à Câmara Municipal, o qual “Dispõe sobre a criação do espaço “Sala do Afeto” (Calm Zone), destinado a acolher crianças, adolescentes e adultos autistas, bem como seus acompanhantes, em momentos de crise de ansiedade e agitação, em shopping centers, escolas, hipermercados, mercados, ginásios, poliesportivos e estabelecimentos similares, privados ou públicos, em funcionamento no âmbito do Município de Guaíba”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise nos termos do artigo 94 do Regimento Interno da Câmara Municipal.

2. Mérito:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A auto-organização dos Municípios está disciplinada, originariamente, no artigo 29, caput, da Constituição Federal, que prevê: “O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos”.

O autogoverno se expressa na existência de representantes próprios dos Poderes Executivo e Legislativo em âmbito municipal – Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores –, que são eleitos diretamente pelo povo. A autoadministração e a autolegislação contemplam o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal.

A respeito da autoadministração e da autolegislação, transcreve-se o artigo 30 da Constituição Federal, que enumera algumas das competências dos Municípios:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A disposições normativas trazidas na proposta se inserem na definição de interesse local. Isso porque o Projeto de Lei nº 086/2023, além de veicular matéria de relevância para o Município, não atrelada às competências privativas da União (CF, art. 22), estabelece meios de garantir e promover o direito à saúde e à segurança dos usuários de serviços e equipamentos, o que se encontra no âmbito do dever de todos os entes federados.

Além disso, a CE/RS, no artigo 13, I, já estabelece um rol de competências deferidas aos Municípios, entre as quais está a de “exercer o poder de polícia administrativa nas matérias de interesse local, tais como proteção à saúde, aí incluídas a vigilância e a fiscalização sanitárias, e proteção ao meio-ambiente, ao sossego, à higiene e à funcionalidade, bem como dispor sobre as penalidades por infração às leis e regulamentos locais.” No presente caso, a medida está inserida no âmbito das posturas municipais, cuja competência para definição é do Município.

O art. 78 do Código Tributário Nacional conceitua o poder de polícia atividade da administração pública como aquele que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

No que diz respeito à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual, uma vez que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Verifica-se, no caso, que não há qualquer limitação constitucional à propositura de projeto de lei por Vereador versando sobre a matéria, tendo em vista que os dispositivos constitucionais não estabelecem a reserva de iniciativa para o tema tratado.

Quanto à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta. Convém lembrar que o objetivo primordial do Projeto de Lei do Legislativo nº 086/2023 é determinar, através da legislação local, medidas voltadas à melhoria das condições de pessoas com Transtornos do Espectro Autista.

Cabe ressaltar que a ordem econômica na Constituição de 1988 define uma opção por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa, mas essa circunstância não legitima a assertiva de que o Estado só intervirá na economia em situações excepcionais. O que se deve levar em conta é a harmonização dos princípios da livre iniciativa e da razoabilidade das medidas de poder de polícia, observados os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade em relação ao tamanho dos estabelecimentos.

Precedente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo corrobora a constitucionalidade da propositura legislativa em apreço, por ser estipulação de regra geral voltada a particulares:

Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº. 530/2017, DO MUNICÍPIO DE CAXIAS DO SUL, QUE REGULAMENTA A OBRIGAÇÃO QUE OS PROPRIETÁRIOS OU INQUILINOS POSSUEM DE REALIZAR A LIMPEZA E A MANUTENÇÃO DO PASSEIO PÚBLICO FRONTEIRIÇO AO IMÓVEL QUE POSSUEM. AUSÊNCIA DE OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA SEPARAÇÃO DOS PODERES, DA AMPLA DEFESA E DA IGUALDADE. I) Inexiste ofensa aos artigos 60, ‘d’, e 82, VII, da Constituição Estadual, visto que a Lei Complementar nº. 530/2017 não dispõe sobre organização, funcionamento ou estruturação da administração pública municipal. II) A referida Lei, ao prever a obrigação de ressarcimento ao Município de Caxias do Sul pelas eventuais despesas com a realização dos reparos, não está criando a obrigação de o Poder Público providenciar a manutenção devida, mas tão-somente o dever de o particular ressarci-lo. III) Da mesma forma ausente ofensa aos princípios da ampla defesa e da isonomia na aplicação da multa na primeira notificação, porquanto há previsão de defesa do particular no Código de Posturas do Município. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE IMPROCEDENTE. UNÂNIME.(Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70075985747, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Francisco José Moesch, Julgado em: 13-08-2018).

Ação Direta de Inconstitucionalidade ADI 21383998720148260000-SP. Lei Municipal nº 7.283/2014, do Município de Guarulhos - Dispõe sobre acessibilidade nas academias para pessoas com nanismo no Município de Guarulhos. Vício de Iniciativa. Inocorrência. Estipulação de regra geral voltada aos particulares. Ausência de expressa reserva de iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo. Ação improcedente. (ADI 21383998720148260000 – São Paulo – Órgão Especial – Relator Ademir Benedito – 11/03/2015 – Votação Unânime – Voto nº 35659).

Não está configurada invasão da competência do Poder Executivo, porque a lei em comento não versa sobre matéria sujeita à iniciativa reservada sua, criando obrigações tão somente aos particulares, quando, então, prevalece a competência concorrente para se legislar sobre o assunto (art. 24, da Constituição Estadual, tal como o art. 61, da CF).

Trata-se, no caso, de exercício do Poder de Polícia da Administração Pública, cujo alvo é matéria não inserida dentre aquelas cuja iniciativa legislativa seja reservada ao Chefe do Executivo, ou mesmo privativa da Administração.

Saliente-se que a Lei Municipal em comento tem por objetivo tutelar direitos de portadores de deficiências, de acordo com o que dispõe o art. 23, II da Constituição Federal. E a questão assemelha-se às imposições por leis municipais a supermercados e shopping centers, que devem reservar número de vagas em estacionamento para deficientes, idosos e gestantes, para melhor atendimento de seus usuários.

Nesse sentido já vige no Município de Campo Grande/MS a LEI Nº 6.970, de 13 de dezembro de 2023.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Legislativo nº 086/2023, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

Sugere-se a alteração dos termos “Calm Zone” para Sala de Acomodação Sensorial (SAS) – vide https://www.aen.pr.gov.br/Noticia/MON-inaugura-sala-de-acomodacao-sensorial-e-lanca-programa-para-pessoas-autistas. Também sugere-se a correção dos termos para que conste “pessoas com Transtornos do Espectro Autista”.

É o parecer.

Guaíba, 25 de julho de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
25/07/2023 13:20:14