1. Relatório:

O Vereador Manoel Eletricista (PSDB) apresentou o Projeto de Lei do Legislativo nº 078/2023, o qual “Institui o Título “Amigo da Vida” a ser concedido à família ou responsável do doador de pele humana e dá isenção no pagamento de taxas de inscrição em concursos públicos e processos seletivos no município de Guaíba”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 94 do RI, a fim de que seja efetivado o controle da constitucionalidade da proposição.

2. Mérito:

A norma inscrita no art. 94 do Regimento Interno da Câmara Municipal outorga ao Presidente do Legislativo a possibilidade de devolução ao autor de proposições maculadas por manifesta inconstitucionalidade ou ilegalidade. Solução análoga é encontrada no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 137, § 1º), no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI) e em diversos outros regimentos de casas legislativas pátrias.

A doutrina caracteriza a norma inscrita no art. 94 do Regimento Interno como um instrumento do controle de constitucionalidade preventivo, desempenhado pelo Parlamento, por meio de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, antes que a proposição legislativa tenha seu trâmite regimental. A devolução perfaz-se por despacho fundamentado da Presidência, com direito a recurso ao proponente.

O processo legislativo brasileiro - conjunto das disposições que regulam o procedimento a ser seguido pelos órgãos competentes pela elaboração das leis e dos atos normativos - é composto por um conjunto de espécies normativas. O processo legislativo é matéria essencialmente constitucional e os tipos de espécies normativas estão previstos na Constituição Federal, em seu artigo 59, sendo Propostas de Emenda à Constituição (PEC), Projetos de Lei Complementar (PLP), Projetos de Lei Ordinária (PL), Projetos de Decreto Legislativo (PDC), Projetos de Resolução (PRC) e Medidas Provisórias (MPV):

 Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.

O direito brasileiro é organizado em um sistema de escalonamento das normas jurídicas, sendo a Constituição Federal de 1988 o diploma paradigma para a elaboração de todas as demais espécies legislativas. Em função da hierarquia das normas, exsurge do ordenamento jurídico o princípio da continuidade das leis, segundo o qual, “Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue” (art. 2º, LINDB). Diante disso, uma determinada norma jurídica só pode ser alterada ou revogada por meio de outra norma da mesma hierarquia; do contrário, a nova espécie legislativa não terá a aptidão de atingir a norma primária.

A espécie normativa “Resolução” é uma norma que tem como objetivo regular matérias de competência das Casas Legislativas, sendo de competência privativa dessas e gerando, de regra, efeitos internos. A Resolução é uma deliberação político-administrativa do parlamento que deve observar o processo legislativo, não estando sujeita a sanção do Poder Executivo. Obedece a procedimentos próprios estabelecidos no Regimento Interno de cada Casa Legislativa, sendo promulgadas pelo próprio Poder Legislativo.

Na lição lapidar Hely Lopes Meirelles, a “Resolução é deliberação do plenário sobre matéria de sua exclusiva competência e de interesse interno da Câmara, sendo promulgada por seu presidente. Não é lei, nem simples ato administrativo: é deliberação político-administrativa. Obedece ao processo legislativo da elaboração das leis, mas não se sujeita a sanção e veto do Executivo.” (in Direito Municipal Brasileiro. 16ª ed., p. 674, São Paulo, Malheiros, 2008).

Diante disso, entende-se que a espécie legislativa mais adequada para a proposta em apreço seria através de Projeto de Resolução da Mesa Diretora.

Sob ponto de vista da iniciativa legislativa está inadequada a proposição. Cabe registrar que o artigo 28, inciso III, da Lei Orgânica Municipal estabelece ser privativa a iniciativa da Câmara Municipal para propor normas que digam respeito a sua administração, o que se verifica cumprido na situação, considerando ter sido a proposta apresentada pelos membros da Câmara:

Art. 28 À Câmara Municipal, privativamente, entre outras atribuições, compete:

(...)

III - organizar seus serviços administrativos e nomear ou demitir seus funcionários e assessores, fixando seus vencimentos;

(...)

XI - deliberar, mediante Resolução, sobre assunto de sua economia interna e nos demais casos de sua competência privativa, por Decreto Legislativo;

O Poder Legislativo Municipal, em virtude de sua autonomia, possui prerrogativas próprias desse órgão (artigos 51, IV e 52, XIII, da CF/88), entre as quais se destacam a organização dos serviços internos, a livre deliberação sobre os assuntos de sua economia interna (interna corporis) e a elaboração do Regimento Interno. Recentemente, no âmbito de julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 1.297.884, o E. Supremo Tribunal Federal fixou a tese de repercussão geral no Tema 1120, em 11/06/2021, nos seguintes termos:

Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 1.120 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido na parte em que reconheceu como inconstitucional o art. 4º da Lei nº 13.654/2018, a fim de que o Tribunal de origem recalcule a dosimetria da pena imposta, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio. O Ministro Gilmar Mendes acompanhou o Relator com Ressalvas. Foi fixada a seguinte tese: "Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis". Plenário, Sessão Virtual de 4.6.2021 a 11.6.2021.  . RE 1297884. Relator: Ministro Dias Toffoli.

Trata-se de matéria interna corporis do Poder Legislativo, isto é, referente à organização dos procedimentos desenvolvidos na Câmara, temática imune ao controle judicial (“judicial review”), cabendo ao próprio Legislativo a sua definição, conforme expressa o art. 28, II, da LOM.

Constata-se, portanto, que em linhas gerais o Projeto de Lei do Legislativo nº 078/2023 está em conformidade com as regras do processo legislativo, com a Lei Orgânica e com o Regimento Interno, atendendo à competência legislativa no que diz respeito á instituição do agraciamento, podendo as Comissões referidas e os parlamentares em conjunto com a sociedade civil organizar as condecorações e eventos, sem imperiosamente criar obrigações para a Mesa Diretora.

Quanto à criação de obrigações à Mesa Diretora e à iniciativa para a apresentação de proposta de prêmios, troféus e distinções similares, mais especificamente no que diz respeito à concessão de placa de homenagem, acerca da iniciativa, estabelecem os arts. 30 e 28 do Regimento Interno que as propostas que criem obrigações para a administração da Câmara Municipal devem, via de regra, serem apresentadas pela Mesa Diretora, já que é a Mesa o órgão diretivo dos trabalhos legislativos e administrativos da Câmara Municipal:

Art. 30. A Mesa Diretora é o órgão diretivo dos trabalhos da Câmara Municipal e compõe-se dos cargos de Presidente, Vice-Presidente, 1º Secretário e 2º Secretário.

Art. 38. Compete à Mesa Diretora, além de outras atribuições estabelecidas na Lei Orgânica:

...

II – iniciar o processo legislativo, privativamente, nos seguintes casos:

...

d) criação de prêmios, troféus e outras distinções similares;

Portanto, em relação ao conteúdo da proposta, há inconformidade no que diz respeito à instituição da consagração no âmbito do Poder Legislativo, recomendando-se que seja apresentada em forma de Projeto de Resolução de autoria da Mesa Diretora.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela possibilidade de o Presidente devolver ao autor o Projeto de Lei do Legislativo nº 078/2023, por afronto à reserva de iniciativa disposta no art. 38, II, d), do Regimento Interno, que estabelece que compete à Mesa Diretora iniciar o processo legislativo, privativamente, nos casos de criação de prêmios, troféus e outras distinções similares.

É o parecer.

Guaíba, 06 de julho de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
06/07/2023 13:05:50