1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 017/2023 à Câmara Municipal, em que objetiva alterar a Lei Municipal nº 1.759, de 19 de maio de 2003. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle da constitucionalidade, da competência da Câmara Municipal e do caráter pessoal da proposição.

2. Mérito:

A norma insculpida no art. 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba prevê que cabe ao Presidente do Legislativo a prerrogativa de devolver ao autor as proposições manifestadamente inconstitucionais (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou ainda aquelas de caráter pessoal (art. 105, III). O mesmo controle já é exercido no âmbito da Câmara dos Deputados, com base em seu Regimento Interno (art. 137, § 1º), e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI), e foi replicado em diversos outros regimentos internos de outros parlamentos brasileiros.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, com natureza preventiva e interna, antes que a proposição possa percorrer o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução se perfaz por despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado propõe alterações no processo de seleção para o Conselho Tutelar, órgão da administração pública local, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito, ao qual cabem as competências privativas dos arts. 52 e 119 da Lei Orgânica Municipal:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

[...]

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei;

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Portanto, foram respeitadas a iniciativa e a competência para a propositura do Projeto de Lei do Executivo nº 017/2023, uma vez que apresentado pelo Prefeito, responsável pela organização administrativa do Poder Executivo.

A respeito do teor do Projeto de Lei do Executivo nº 017/2023, tem-se que o seu objeto é alterar diversas normas que tratam dos conselheiros tutelares, incluindo-se novas disposições e, em especial, alterando exigências de comprovação de experiência e de realização de prova de conhecimentos técnicos (art. 35, inciso I, alíneas “b” e “c”), além da instituição de adicional de risco de vida de 30% sobre o salário mínimo.

O Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90), nos artigos 131 a 133, dispõe genericamente sobre a organização dos conselhos tutelares:

Art. 131. O Conselho Tutelar é órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos nesta Lei.

Art. 132. Em cada Município e em cada Região Administrativa do Distrito Federal haverá, no mínimo, 1 (um) Conselho Tutelar como órgão integrante da administração pública local, composto de 5 (cinco) membros, escolhidos pela população local para mandato de 4 (quatro) anos, permitida recondução por novos processos de escolha. (Redação dada pela Lei nº 13.824, de 2019)

Art. 133. Para a candidatura a membro do Conselho Tutelar, serão exigidos os seguintes requisitos:

I - reconhecida idoneidade moral;

II - idade superior a vinte e um anos;

III - residir no município.

 Como se percebe, os requisitos exigidos pelo ECA para que alguém se habilite a desempenhar a função de conselheiro tutelar são: a) reconhecida idoneidade moral; b) idade superior a vinte e um anos; c) residência no município. As referidas exigências estão contempladas na redação do art. 35, inciso I, que se pretende aprovar por meio do Projeto de Lei nº 017/2022, razão por que não há ilegalidades flagrantes. Há, inclusive, exigências mais específicas na proposição, consistentes em “escolaridade mínima de ensino médio completo”, “não se encontrar no exercício de cargo de confiança ou eletivo” e “não ter sido penalizado com a destituição da função de Conselheiro Tutelar”, o que guarda correspondência com a natureza da atividade e, portanto, não se afigura desproporcional e ilegal.

Quanto aos requisitos que se buscam dispensar por meio da proposição, é importante destacar que o art. 11 da Resolução nº 139/2010, do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (norma que estabelece as diretrizes gerais das eleições e do funcionamento dos conselhos tutelares) estimula a avaliação e habilitação de candidatos em prova técnica, bem como a comprovação de experiência na área:

Art. 11. Para a candidatura a membro do Conselho Tutelar serão exigidos os critérios do art. 133 da Lei nº 8.069, de 1990, além de outros requisitos expressos na legislação local específica.

§ 1º Os requisitos adicionais devem ser compatíveis com as atribuições do Conselho Tutelar, observada a Lei nº 8.069, de1990 e a legislação municipal ou do Distrito Federal.

§ 2º Dentre os requisitos adicionais para candidatura a membro do Conselho Tutelar a serem exigidos pela legislação local, devem ser consideradas:

I - a experiência na promoção, proteção e defesa dos direitos da criança e do adolescente;

II - formação específica sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente, sob a responsabilidade do Conselho dos Direitos da Criança e Adolescente local; e

III - comprovação de conclusão do ensino fundamental.

§ 3º Havendo previsão na legislação local é admissível aplicação de prova de conhecimento sobre o direito da criança e do adolescente, de caráter eliminatório, a ser formulada por uma comissão examinadora designada pelo Conselho Municipal ou Distrital dos Direitos da Criança e do Adolescente, assegurado prazo para interposição de recurso junto à comissão especial eleitoral, a partir da data da publicação dos resultados no Diário Oficial do Município, do Distrito Federal ou meio equivalente.

A norma acima transcrita, do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente – CONANDA, deixa claro que a legislação local deve considerar a previsão de requisitos adicionais compatíveis com as funções técnicas do conselheiro tutelar, entre as quais está a demonstração de conhecimentos sobre o Direito da Criança e do Adolescente e de experiência na área de atuação.

Não se vislumbra prejuízo ao objeto da lei, qual seja, a proteção aos direitos da criança e do adolescente por meio da política municipal. Com efeito, não se deve confundir a criação do COMDICA, FUMDICA e Conselho Tutelar com a revogação da Lei nº 1.025, de 1990. Ao ser revogada pela Lei nº 1.759, de 2003, não significa que deixaram de existir; significa apenas que uma norma foi revogada por outra, situação que ocorre com respaldo no art. 2º da LINDB. Com efeito, é pertinente e adequada a informação registrada na proposta de alteração do art. 26 da Lei Municipal nº 1.759, de 2003, quanto ao registro histórico da criação do COMDICA pela Lei nº 1.025, de 1990.

As demais disposições legais da proposição guardam correspondência lógica e jurídica com as funções, os fins e a estrutura do Conselho Tutelar, dispondo sobre sua organização interna, de modo que não contrariam normas superiores e estão aptas à aprovação. As eventuais antinomias (contradições) com as normas já existentes se resolvem pelo critério do art. 2º, § 1º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro: “A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.”

Constata-se, nos termos do que recomenda a Resolução 105/2005 do Conanda – ANEXO, alínea k), que foi observada, com a juntada aos autos da Ata do COMDICA quanto ao teor do Substitutivo, a atribuição desse Conselho de “acompanhar e oferecer subsídios na elaboração legislativa local relacionada à garantia dos direitos da criança e do adolescente.

O Substitutivo corrigiu a redação quanto aos processos administrativos e sindicâncias, nos termos do que recomenda a Resolução 231 Conanda em seu art. 47, §§ 2º e 4º, no sentido de que as situações de afastamento ou cassação de mandato de Conselheiro Tutelar deverão ser precedidas de sindicância e processo administrativo, assegurando-se a imparcialidade dos responsáveis pela apuração, e o direito ao contraditório e à ampla defesa e de que o processo administrativo para apuração das infrações éticas e disciplinares cometidas por membros do Conselho Tutelar deverá ser realizado por membros do serviço público municipal.

O Substitutivo corretamente suprimiu a previsão de prisão especial para os Conselheiros Tutelares, não mais constante no art. 135 do ECA – revogada em 2014.

Não se constata, entretanto, no texto do projeto de lei em exame, as modificações promovidas na Resolução nº 170, de 10 de dezembro de 2014, pela Resolução nº 231, de 28 de dezembro de 2022, ambas do CONANDA, sobre a possibilidade de eleição indireta de conselheiros tutelares no processo suplementar no caso da inexistência de suplentes para assumir as vagas nos dois últimos anos do mandato, conforme prevê o § 3º do art. 16 da Resolução nº 231, de 2022:

Art. 16. Ocorrendo vacância ou afastamento de quaisquer dos membros titulares do Conselho Tutelar, o Poder Executivo Municipal ou do Distrito Federal convocará imediatamente o suplente para o preenchimento da vaga. (...)

...

§ 3º Caso haja necessidade de processo de escolha suplementar nos dois últimos anos de mandato, poderá o Conselho Municipal ou Distrital dos Direitos da Criança e do Adolescente, havendo previsão específica na lei municipal, realizá-lo de forma indireta, tendo os Conselheiros de Direitos como colégio eleitoral, facultada a redução de prazos e observadas as demais disposições referentes ao processo de escolha.

Por fim, não é demasiado sublinhar que não se observa no texto do projeto de lei qualquer disposição sobre a dedicação exclusiva dos conselheiros tutelares, conforme art. 38 da Resolução nº 170/2014 CONANDA, com as alterações do art. 38 da Resolução 231/2022:

Art. 38. A função de membro do Conselho Tutelar exige dedicação exclusiva, vedado o exercício concomitante de qualquer outra atividade pública ou privada.

2.1. Do atendimento aos requisitos de natureza financeira

Além do atendimento da competência e da iniciativa legislativa, a proposta que objetive a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de agentes públicos e de agentes honoríficos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos nos arts. 29-A e 169, § 1º, da CF/88 e nos arts. 15, 16, 17, 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o art. 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Foi devidamente acostado aos autos o estudo de impacto orçamentário e financeiro.

Ainda, a estimativa do impacto orçamentário-financeiro contempla a previsão da classificação orçamentária por onde correrá a despesa, a declaração de que há previsão da despesa no orçamento e na programação financeira, demonstração do impacto no exercício corrente e nos dois posteriores, indicação dos percentuais de despesa e declaração de compatibilidade com as metas fiscais.

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Tais exigências legais estão devidamente atendidas pela estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresentada no projeto de lei. Além disso, dispõe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Quanto ao referido dispositivo legal, ressalta-se que a estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresenta a origem dos recursos para o seu custeio e contém as premissas e a metodologia de cálculo, comprovando-se, ainda, que a despesa criada não afetará as metas de resultados fiscais.

Portanto, atendidas as exigências da CF/88 e da LRF no aspecto orçamentário e financeiro, o Substitutivo ao Projeto de Lei do Executivo nº 017/2023, salvo melhor juízo, está apto para tramitação regimental.

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade do Substitutivo ao Projeto de Lei do Executivo nº 017/2023, tendo sido ainda acostados aos autos o devido estudo de impacto orçamentário e financeiro exigido pela LRF – LC 101/2000 e a ata do COMDICA aprovando as alterações propostas.

É o parecer.

Guaíba, 30 de março de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
30/03/2023 17:19:24