1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 018/2023 à Câmara Municipal, o qual “Dispõe sobre o índice de revisão geral anual dos vencimentos e salários dos servidores do Poderes Executivo e Legislativo do Município de Guaíba”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pelo Presidente da Câmara para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle quanto à constitucionalidade, à competência e ao caráter pessoal da proposição.

2. Mérito:

2.1 Da competência municipal e da iniciativa do processo legislativo

Em relação à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

A revisão geral que se pretende aprovar se insere, efetivamente, na definição de interesse local, uma vez que compete a cada esfera da Federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), através de cada poder constitucional, promover a revisão geral anual de todos os agentes públicos, sempre na mesma data e sem distinção de índices, cabendo, portanto, ao Município de Guaíba adotar tal providência em relação aos seus servidores.

A iniciativa para a deflagração do processo legislativo, por sua vez, está adequada, pois o projeto apresentado trata da reposição inflacionária e da concessão de aumento real a todos os servidores do Município, o que encontra base no art. 61, § 1º, inc. II, “a”, da CF/88, no art. 60, inc. II, alínea “a”, da CE/RS e no art. 119, inc. I, da Lei Orgânica Municipal.

É pacífico que para a concessão de revisão geral anual, no âmbito municipal, a iniciativa é privativa do Prefeito, não cabendo a outro Poder interferir na sua proposição, inclusive no que diz respeito ao índice a ser aplicado.

O Supremo Tribunal Federal e o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul o firmaram o entendimento de que a iniciativa da lei para a concessão da revisão geral anual é privativa do Chefe do Executivo para todos, incluindo aqueles servidores e agentes políticos para os quais a iniciativa da lei para fixação ou alteração da remuneração compete ao Legislativo, como os servidores da Câmara e os agentes políticos, com fulcro inclusive no art. 33, § 1º, da Constituição do Estado do RS[1], consoante se extrai dos acórdãos a seguir ementados:

[...] SERVIDOR PÚBLICO. REVISÃO GERAL ANUAL. [...] 1. Consoante estabelece o artigo 37, inciso X, da Constituição Federal de 1988, a fixação ou a alteração de remuneração de servidor público ou do subsídio de que trata o artigo 39, §4º, do texto constitucional, deve ser fixada por Lei, observada a iniciativa privativa em cada caso. 2. Nessa senda, a Revisão Geral Anual, ainda que tenha previsão constitucional, depende de edição de Lei específica de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo. [...] 4. Sentença mantida. RECURSO INOMINADO DESPROVIDO. UNÂNIME. (Recurso Cível, Nº 71010252799, Terceira Turma Recursal da Fazenda Pública, Turmas Recursais, Relator: Alan Tadeu Soares Delabary Junior, Julgado em: 25-11- 2021)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 6.338, DE 01 DE ABRIL DE 2016, QUE CONCEDE REVISÃO DE SUBSÍDIOS DO PREFEITO, DO VICE-PREFEITO E DOS SECRETÁRIOS DO MUNICÍPIO DE ESTEIO. PROJETO DE LEI DE INICIATIVA DO LEGISLATIVO MUNICIPAL. VÍCIO DE ORIGEM. REVISÃO GERAL ANUAL. MATÉRIA DE INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. OFENSA AO ART. 39, INCISO X, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTS. 8º, CAPUT, E 11, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. A Lei nº 6.338/2016, do Município de Esteio, não padece de vício de inconstitucionalidade material. O índice concedido contempla apenas a recomposição da perda inflacionária, não caracterizando aumento real, enquandrando-se, pois, como revisão geral anual, não havendo falar em ofensa ao princípio da anterioriedade. Todavia, essa lei é formalmente inconstitucional, uma vez que teve sua origem no Legislativo Municipal. A iniciativa para editar lei de revisão geral anual é do Chefe do Poder Executivo, seja para os agentes políticos, seja para os servidores públicos, visto que o § 1º do art. 33 da Constituição Estadual dispõe que é "(...) assegurada através de lei de iniciativa do Poder Executivo a revisão geral anual da remuneração de todos os agentes públicos, civis e militares, ativos, inativos e pensionistas sempre na mesma data e sem distinção de índices". AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70070342233, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Francisco José Moesch, Julgado em: 28-11-2016) (grifamos)

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Lei 12.299 de 2005 do Estado do Rio Grande do Sul que concedeu reajuste de vencimentos aos servidores do Poder Judiciário. 3. Revisão Geral 12 Anual. Iniciativa Privativa do Chefe do Poder Executivo. 4. Lei de iniciativa do Tribunal de Justiça local. Inconstitucionalidade. Violação aos arts. 37, X, e 61, §1º, II, a, da Constituição Federal. 5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente. (ADI 3538, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/05/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-204 DIVULG 14-08- 2020 PUBLIC 17-08-2020 REPUBLICAÇÃO: DJe-249 DIVULG 14-10-2020 PUBLIC 15-10-2020)

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI MUNICIPAL 6.807/2005. REVISÃO GERAL ANUAL. SERVIDORES DA CÂMARA MUNICIPAL DE FLORIANÓPOLIS/SC. VÍCIO DE INICIATIVA. ART. 37, X E 61, § 1º II, A, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. I – A iniciativa de lei que versa sobre revisão geral anual de remuneração cabe ao chefe do Poder Executivo. Precedentes. II - Agravo regimental a que se nega provimento. (ARE 1251831 AgR-segundo, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 18/08/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-215 DIVULG 27-08- 2020 PUBLIC 28-08-2020)

Ementa: AGRAVO INTERNO NOS RECURSOS EXTRAORDINÁRIOS. LEI QUE PROMOVE A REVISÃO GERAL ANUAL DOS AGENTES E SERVIDORES PÚBLICOS. INICIATIVA. PODER EXECUTIVO. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO. 1. Tem-se, na origem, ação direta de inconstitucionalidade proposta em face da Lei Municipal nº 2.770/2011, do Município de Guararema, ‘que autoriza o reajuste da remuneração de todos os servidores do Município de Guararema, inclusive proventos de inatividade e dá outras providências’. 2. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo reputou inconstitucional a norma, por vício de iniciativa, na parte em que concedeu a revisão geral anual dos subsídios dos Secretários Municipais, dos Secretários Municipais Adjuntos, do Procurador-Geral e do Procurador Adjunto, à consideração de que compete ao Poder Legislativo propor a lei que dispõe sobre a remuneração desses agentes públicos. 3. A iniciativa para a lei que concede a revisão geral anual de que trata o art. 37, X, da Constituição é do Chefe do Poder Executivo. 4. Tal diretriz vale mesmo para os agentes e servidores públicos cujo reajuste remuneratório não é proposto pelo Chefe do Executivo, como os Secretários Municipais. 5. Agravo Interno a que se nega provimento. (RE 731221 AgR, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 28/05/2019, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe122 DIVULG 06-06-2019 PUBLIC 07-06-2019)

Assim, a regra de competência contempla ao Prefeito a iniciativa do processo legislativo para a concessão da revisão geral anual a todos (servidores do Poder Executivo e Poder Legislativo e agentes políticos do Município), com indicação do índice oficial a ser considerado – este último, escolhido entre índices de medição de inflação existentes, por exemplo, INPC, IPCA, etc.

2.2. Considerações sobre a “revisão geral anual”

A revisão geral anual é um direito constitucionalmente assegurado a todos os agentes públicos como forma de recompor o valor real de vencimentos e subsídios depreciados ao longo dos doze meses anteriores pelas oscilações inflacionárias. Trata-se não de um aumento remuneratório por espécie, mas sim da restauração das importâncias perdidas em razão dos fenômenos econômicos. Difere, nesse sentido, da expressão “reajuste remuneratório”, que significa, justamente, a concessão de aumentos reais aos vencimentos ou aos subsídios de determinadas categorias de funcionários. Tal distinção é importante porque o tratamento jurídico dispensado a cada um dos institutos é diverso.

A revisão geral, enquanto reposição inflacionária, tem previsão constitucional no artigo 37, inc. X, da CF/88 e no artigo 33, § 1º, da CE/RS, nos seguintes termos:

Art. 37 (...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Art. 33 (...)

§ 1º A remuneração dos servidores públicos do Estado e os subsídios dos membros de qualquer dos Poderes, do Tribunal de Contas, do Ministério Público, dos Procuradores, dos Defensores Públicos, dos detentores de mandato eletivo e dos Secretários de Estado, estabelecidos conforme o § 4º do art. 39 da Constituição Federal, somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, sendo assegurada através de lei de iniciativa do Poder Executivo a revisão geral anual da remuneração de todos os agentes públicos, civis e militares, ativos, inativos e pensionistas, sempre na mesma data e sem distinção de índices. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 57, de 21/05/08)

As expressões “mesma data” e “sem distinção de índices” norteiam, em geral, a reposição inflacionária porque tal fenômeno econômico é geral e atinge todas as pessoas igualmente, sendo contrária ao princípio da isonomia a norma que estabeleça diferença de percentuais de revisão entre as diversas categorias de agentes públicos e/ou políticos. Já no reajuste remuneratório não há qualquer diretriz de igualdade, podendo o gestor conceder acréscimos distintos entre as diferentes classes de servidores.

A iniciativa do processo legislativo, na revisão geral anual de todos os agentes públicos, é do Chefe do Poder Executivo Municipal, consoante expresso supra. O § 1º do art. 33 da Constituição Estadual é explícito ao dizer que a iniciativa é do Chefe do Poder Executivo, que, no caso, em âmbito local, é o Prefeito. Nesse sentido, ademais, a posição do Tribunal de Justiça do Estado do RS, em decisão acerca do tema:

RECURSO INOMINADO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. PODER EXECUTIVO. REAJUSTE GERAL ANUAL. OMISSÃO LEGISLATIVA. ADIN Nº 2481-7/RS. APLICAÇÃO DO ENUNCIADO 339 DA SUMULA DO STF. Nos termos do artigo 37, inciso X, da Constituição Federal de 1988, a fixação ou a alteração de remuneração de servidor público ou do subsídio de que trata o artigo 39, §4º, do texto constitucional, deve ser fixada por Lei, observada a iniciativa privativa em cada caso, salvo a Revisão Geral Anual, que ocorrerá sempre na mesma data e sem distinção de índices. Todavia, segundo o ordenamento constitucional pátrio, a Revisão Geral Anual deve ser deflagrada por lei específica de iniciativa do Poder Executivo (Art. 61, § 1º, inc. II, alínea a, da CF), editada exclusivamente para tal fim, conforme já se posicionou o Supremo Tribunal Federal. No âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, contudo, não houve lei específica de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, o que ensejou o ajuizamento, no Supremo Tribunal Federal, da Ação Direita de Inconstitucionalidade, tombada sob o n° 2.481/RS, julgada parcialmente procedente, apenas para reconhecer a mora do Chefe do Poder Executivo local. [...] Precedentes específicos. RECURSO DESPROVIDO. UNÂNIME. (Recurso Cível Nº 71007676133, Segunda Turma Recursal da Fazenda Pública, Turmas Recursais, Relator: Mauro Caum Gonçalves, Julgado em 27/06/2018)

O Projeto de Lei nº 018/2023 respeitou todas essas disposições constitucionais, tendo em vista que, no art. 1º, previu o percentual total de 6,00%, especificando nos incisos que haverá o percentual de 5,60% (cinco inteiros e sessenta centésimos por cento) a título de reposição inflacionária e o percentual de 0,40% (quarenta centésimos por cento) a título de aumento real.

O art. 2º, caput, também é adequado na medida em que o Poder Executivo deixa claro que a revisão (reposição inflacionária) e o reajustamento serão aplicados indistintamente a todos os servidores, incidindo sobre padrões básicos de vencimentos para cargos efetivos e em comissão, salários, funções gratificadas, proventos, pensões e verbas de representação dos Conselheiros Tutelares.

É importante ressaltar que a reposição inflacionária das perdas salariais é considerada um direito subjetivo dos servidores públicos, cuja inobservância pode acarretar, inclusive, a propositura de ação direta de inconstitucionalidade por omissão, prevista no artigo 103, § 2º, da CF/88, caso em que o Poder Judiciário, ao declarar a inconstitucionalidade pela inércia do respectivo poder constitucional, o notifica para a adoção das providências necessárias. Aliás, existem julgados que, ao defenderem a falta de efetividade dessa mera ciência ao poder violador do direito subjetivo, aplicam técnicas avançadas de decisão judicial, como as manipulativas, a partir das quais o juízo declara a inconstitucionalidade e estabelece determinada disciplina, consentânea com o parâmetro constitucional avaliado.

Com isso, ressalta-se a importância do referido Projeto de Lei do Executivo nº 018/2023 por estar concretizando os direitos subjetivos dos agentes públicos municipais, especialmente os relacionados à irredutibilidade dos vencimentos/subsídios.

Está correta a apresentação, ademais, de duas proposituras tratando da Revisão Geral Anual, uma para os servidores e uma para os agentes políticos, diante da recomendação do TCE-RS através do Ofício Circular DCF no 40, de 07 de outubro de 2019, emanado da decisão nº TP-0005/2018, proferida nos autos do Processo de Contas de Gestão nº 2228-0200/14-6, orientando aos Poderes Executivo e Legislativo Municipais que atentem, quando da elaboração de projetos de lei, sobre a impossibilidade de abordar a revisão anual de subsídios de agentes políticos nas mesmas normas que tratem de vencimentos de servidores.

Não há a exigência nesse caso específico de apresentação de impacto orçamentário e financeiro na parcela relativa à RGA, tendo em vista que a Lei de Responsabilidade Fiscal em seu art. 17, § 6º, excepciona tal exigência para a Revisão Geral Anual revista no art. 37, X, da CRFB:

Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.        (Vide ADI 6357)

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.     (Vide Lei Complementar nº 176, de 2020)

...

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

2.3 Do atendimento aos requisitos de natureza financeira

Além do atendimento da competência e da iniciativa legislativa, a proposta que objetive a concessão de reajuste aos servidores públicos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos nos arts. 29-A e 169, § 1º, da CF/88 e nos arts. 15, 16, 17, 19 e 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o art. 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Foi devidamente acostado aos autos o estudo de impacto orçamentário e financeiro.

Ainda, a estimativa do impacto orçamentário-financeiro contempla a previsão da classificação orçamentária por onde correrá a despesa, a declaração de que há previsão da despesa no orçamento e na programação financeira, demonstração do impacto no exercício corrente e nos dois posteriores, indicação dos percentuais de despesa e declaração de compatibilidade com as metas fiscais.

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Tais exigências legais estão devidamente atendidas pela estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresentada no projeto de lei. Além disso, dispõe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Quanto ao referido dispositivo legal, ressalta-se que a estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresenta a origem dos recursos para o seu custeio e contém as premissas e a metodologia de cálculo, comprovando-se, ainda, que a despesa criada não afetará as metas de resultados fiscais.

Portanto, atendidas as exigências da CF/88 e da LRF no aspecto orçamentário e financeiro, o Projeto de Lei do Executivo nº 018/2023, salvo melhor juízo, está apto para tramitação regimental.

[1] Art. 33 [...] § 1.º A remuneração dos servidores públicos do Estado e os subsídios dos membros de qualquer dos Poderes, do Tribunal de Contas, do Ministério Público, dos Procuradores, dos Defensores Públicos, dos detentores de mandato eletivo e dos Secretários de Estado, estabelecidos conforme o § 4° do art. 39 da Constituição Federal, somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, sendo assegurada através de lei de iniciativa do Poder Executivo a revisão geral anual da remuneração de todos os agentes públicos, civis e militares, ativos, inativos e pensionistas, sempre na mesma data e sem distinção de índices.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela constitucionalidade, legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 018/2023, por inexistirem óbices de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 28 de março de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
28/03/2023 17:53:03