1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei do Executivo nº 015/2023 à Câmara Municipal, o qual “DÁ NOVA REDAÇÃO aos incisos I, II, V e VIII do artigo 22; ao caput do artigo 23; ao caput e o parágrafo único do artigo 26; ao inciso I do artigo 39; ao § 3.º do artigo 163; ao § 2.º do artigo 164; ao inciso I do artigo 167; a alínea a do Inciso I do artigo 179; ao parágrafo único dos artigos 197 - 219 - 252; aos §1.º e § 3.º do artigo 251; ao § 5.º do artigo 263; e, ao caput dos artigos 51 - 60 - 170 - 191 -194 - 196 - 197 - 211 - 219 - 251. ACRESCENTA o parágrafo único ao artigo 22; os § 1.º e 2.º ao artigo 31; o inciso III ao artigo 51; os incisos I ao VI e § 1.º ao § 5.º do artigo 60; o § 3.º ao artigo 132; os incisos I ao III ao artigo 191; os §1.º e §2.º ao artigo 194; o §2.º ao artigo 197; o §2.º ao artigo 219; o § 6.º ao artigo 233; o §4.º ao artigo 251; os incisos IV e V e os § 1.º ao § 9.º ao artigo 255; o §5.º ao artigo 263; e, os incisos IV e V ao artigo 264. REVOGA os incisos I ao V do artigo 23; os artigos 40, 253 e os § 2.º dos artigos 21 e 263. ALTERA os Anexos 01, 02, 04, 12 e 15 da Lei no 2.146/2006 – Plano Diretor de Planejamento e Gestão Municipal de Guaíba”. Em 07/03/2023 o proponente apresentou Substitutivo ao projeto original. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno.

2. Mérito:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Nesses termos, a alteração pretendida no Plano Diretor se insere, efetivamente, na definição de interesse local. Isso porque, além de veicular tema de relevância para o Município, a proposta se refere ao planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, matéria para a qual o Município é competente, conforme fundamenta o art. 30, VIII, da CF/88.

No que diz respeito à iniciativa, também está adequada, porque não há qualquer dispositivo constitucional que restrinja o poder de iniciativa no que concerne aos projetos de lei sobre o plano diretor. Aplica-se, em razão disso, a regra geral prevista no artigo 61, caput, da CF/88, artigo 59, caput, da CE/RS e artigo 38, caput, da LOM, segundo os quais a iniciativa dos projetos de lei, salvo disposição contrária, cabe a qualquer membro do Legislativo, comissão permanente da Câmara Municipal, ao Prefeito e ao eleitorado.Veja-se a jurisprudência do o STF e do TJRS sobre a iniciativa concorrente quanto à matéria:

Recurso extraordinário. Ação direta de inconstitucionalidade contra lei municipal, dispondo sobre matéria tida como tema contemplado no art. 30, VIII, da Constituição Federal, da competência dos Municípios. 2. Inexiste norma que confira a Chefe do Poder Executivo municipal a exclusividade de iniciativa relativamente à matéria objeto do diploma legal impugnado. Matéria de competência concorrente. Inexistência de invasão da esfera de atribuições do Executivo municipal. 3. Recurso extraordinário não conhecido. (RE 218110, Relator(a): NÉRI DA SILVEIRA, Segunda Turma, julgado em 02/04/2002, DJ 17-05-2002 PP-00073 EMENT VOL-02069-02 PP-00380)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE CACHOEIRA DO SUL. ALTERAÇÃO DO PLANO DIRETOR. INICIATIVA CONCORRENTE DO PODER EXECUTIVO E DO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAIS. EXIGÊNCIA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NO PROCESSO LEGISLATIVO. ART. 177, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE DISCIPLINA CONSTITUCIONAL ACERCA DA FORMA DA PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE. AUDIÊNCIA PÚBLICA REALIZADA ANTES DA APROVAÇÃO DO PROJETO DE LEI QUE PROPORCIONOU RAZOÁVEL DISCUSSÃO DA MATÉRIA PELA POPULAÇÃO LOCAL. INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONFIGURADA. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE.(Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70064357361, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Vicente Barrôco de Vasconcellos, Julgado em: 21-09-2015).

ADIN. CANOAS. LEI N. 4347, QUE ACRESCENTOU O PARÁGRAFO QUINTO AO ART. 14 DA LEI N. 1447/72, QUE DISPÕE SOBRE O PLANO DE DESENVOLVIMENTO UR-BANO. INICIATIVA DE LEI NÃO RESERVADA AO EXECUTIVO PELA CARTA ESTA-DUAL. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. A infringência de lei municipal, não a carta estadual, mas tão somente aos cânones da lei orgânica do município ou aos preceitos de outra lei ordinária municipal, não caracteriza hipótese de inconstitucionalidade, eis ausente afronta a disposição constitucional. ADIN julgada improcedente. (Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 599163367, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Vasco Della Giustina, Julgado em: 13-12-1999).

Na mesma linha de entendimento, a jurisprudência do TJSP:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 11.290, de 3 de janeiro de 2013, do Município de São José do Rio Preto, que permitiu a ampliação do potencial construtivo de imóveis localizados em pequena e específica região urbana ali definida. Inocorrência de vício de iniciativa do projeto de lei deflagrado pelo Legislativo Municipal, haja vista que a norma editada não regula matéria estrita-mente administrativa, afeta ao Chefe do Poder Executivo, delimitada pelos artigos 24, §2°, 47, incisos XVII e XVIII, 166 e 174 da CE, aplicáveis ao ente municipal, por expressa imposição da norma contida no artigo 144 daquela mesma Carta. Previsão legal que apenas tratou de tema pertinente ao uso e ocupação do solo urbano, inserido, portanto, na competência legislativa comum dos poderes Legislativo e Executivo, razão pela qual poderia mesmo decorrer de proposta parlamentar. (…)” (TJSP, ADI 0125155-62.2013.8.26.0000, rel. Des. Paulo Dimas Mascaretti, j. em 26.03.14, g.n.).

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 115, DE 30 DE NOVEMBRO DE 2016, DO MUNICÍPIO DE ITAPETININGA (…) NÃO CARACTERIZAÇÃO, ADEMAIS, DO VÍCIO DE INICIATIVA. MATÉRIA DE INICIATIVA CON-CORRENTE ENTRE O LEGISLATIVO E O EXECUTIVO. PRECEDENTES DO ÓRGÃO ESPECIAL NESSE SENTIDO (…) Não se observa, também, a afronta ao princípio da Separação de Poderes. Destaque-se, por imperioso, que a regra geral acerca da competência de iniciativa legislativa é a da competência concorrente, ou seja, tanto o Executivo, quanto o Legislativo, podem dar início aos projetos normativos. A competência privativa ou exclusiva, por sua vez, é a exceção e, como tal, deve ser tratada de forma restritiva. (…). Ademais, o artigo 47 da Constituição Estadual, ao tratar da competência privativa do Governador do Estado não traz em seu rol qualquer tópico relativo ao uso e a ocupação do solo. (…) É certo, assim, que a Câmara detém competência concorrente, para dispor acerca das regras gerais previstas no artigo 181, da Constituição Estadual (…). E essa é exatamente a hipótese dos autos, em que a Câmara Municipal, mediante projeto de iniciativa Parlamentar, tratou de questões afetas ao uso e ocupação do solo“ (TJSP, ADI 2255977-03.2016.8.26.0000, rel. Des. Amorim Cantuária, j. em 26.04.17, g.n.).

Na doutrina, Regina Maria Macedo Nery Ferrari (Direito Municipal, São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 237) afirma que “[...] o projeto de lei do plano diretor pode ser de iniciativa geral, isto é, não é de iniciativa privativa do Prefeito, podendo ser de autoria de qualquer membro ou comissão da Câmara, do Prefeito e até mesmo dos cidadãos, nos termos do inciso XII, do art. 29, da Constituição Federal”. Ademais, cabe recordar que o próprio Estatuto das Cidades é lei de iniciativa parlamentar (Projeto de Lei do Senado n.º 181, de 1989), de autoria do Senador Pompeu de Souza, com substitutivo do Senador Inácio Arruda, a demonstrar ser inconstitucional qualquer vedação genérica, ampla e abstrata à iniciativa do processo legislativo tão somente por tratar-se de matéria urbanística, a qual não consta no rol taxativo dos arts. 61, § 1.º da CF/88 e do art. 60, II, da CE/RS e, portanto, não está sob a ingerência exclusiva do Prefeito.

Como se percebe da leitura dos referidos arts. 61, § 1.º, da CF/88 e 60, II, da CE/RS, não há qualquer vedação à deflagração parlamentar do processo legislativo em matéria urbanística afeta ao Plano Diretor, pois a exclusividade da iniciativa, nas hipóteses excepcionalmente previstas, justifica-se na independência entre os poderes (art. 2.º da CF/88 e art. 5.º da CE/RS), descabendo ao Poder Legislativo ou a outra instituição desencadear o processo legislativo apenas para dispor sobre matérias ínsitas à organização, política remuneratória ou atribuições do Poder Executivo.

Quanto à matéria de fundo, o Projeto de Lei do Executivo nº 015/2023 busca, sinteticamente:

a) Isentar empreendimentos localizados em zonas industriais da apresentação de Estudo de Impacto de Vizinhança (com exceção de atividades industriais em Zonas Industriais Fechadas, sempre que se resultarem em ampliação de área superficiais de terreno) (art. 22, V e para. único);

b) Isentar construção, demolição ou alteração de qualquer porte, em área de relevante valor histórico, cultural ou arquitetônico, que não sejam objeto de inventário ou ato de preservação da apresentação de EIV (art. 22, VIII);

c) Retirar o rol dos requisitos mínimos do EIV da Lei Municipal nº 2.146/2006 e remeter a definição dos requisitos para ato da Comissão de Aprovação de EIV (art. 23);

d) Incluir a publicação dos documentos relativos ao EIV também nas redes sociais oficiais do Município de Guaíba (art. 26, caput);

e) Prever a possibilidade de o Município solicitar ao empreendedor elaboração de programa sócio-ambiental com a comunidade atingida (art. 26, para. único);

f) Prever a possibilidade de urbanização de áreas contíguas ao atual Perímetro Urbano existente, por interesse de empreendedores privados, desde que observada a análise e aprovação da Secretaria responsável e eventuais contrapartidas exigidas (art. 31);

g) Alteração das delimitações do perímetro urbano do Município (art. 39, I), alterando linhas divisórias entre a zona urbana e a zona rural, especialmente ampliando para a região que liga o Bairro Pedras Brancas;

h) Aumentar de dois para três tipos as Zonas Industriais definidas no mapa do Anexo 2, acrescentando o tipo “Zona Industrial Transitória - ZIT” (art. 51, caput e III);

i) Inclusão de Resoluções do Cosema e Conama como normas identificadoras de Áreas de Preservação Permanente – APP (art. 60) e previsão de definição por via legislativa de faixas marginais distintas das estabelecidas no Código Florestal Federal em áreas urbanas consolidadas e ouvidos os Conselhos de Meio Ambiente, observados determinados requisitos (art. 60, § 1º);

j) Alteração das medidas mínimas de vagas de veículo de 12,5m² para 12m² de área mínima (art. 163, § 3º);

k) Inclusão da obrigação de previsão total de vagas para guarda de veículos a partir de 25 vagas, conforme o anexo 10, para Pólos Geradores de Tráfego (PGT) - todo imóvel destinado a fins industriais e depósitos atacadistas (art. 164, § 2º);

l) Consideração, para fins de Índice de Aproveitamento, de garagens e equipamentos referentes ao funcionamento da edificação no caso de garagens de habitações unifamiliares (art. 167, I);

m) Possibilidade de instalações de infraestrutura como abrigos de gás, armários de medição etc. serem localizados nos recuos de frente de ajardinamento, a critério da Secretaria responsável (art. 170);

n) Previsão de isenção de rua lateral com largura mínima de 18m ao longo de rodovias federais e estaduais nos trechos do interior do perímetro urbano que já contarem com via paralela consolidada, a critério da SEMAPLAG (art. 179, I, a);

o) Alteração das previsões relativas a faixas não edificáveis, passando de 30m para 15m e podendo ser reduzida a até 5m a critério da SEMAPLAG e Sec. Mun. de Mobilidade Urbana (art. 191);

p) Inclusão de requisitos quanto à área a ser doada nas glebas entre 15.000 e 20.000 m², dentre outros inclinação máxima de 20% e cercamento da área (art. 196) e possibilidade de que a área doada seja localizada fora das glebas a critério da SEMAPLAG, desde que haja equivalência na avaliação das áreas (art. 197);

q) Exceção do limite de profundidade dos lotes de cinco vezes sua testada para os lotes registrados até a promulgação da lei oriunda do PLE 015/2023.

r) Definição em organograma de tipologia de condomínios por unidades autônomas, dentre outras regras (art. 251);

s) Previsão de permissão de implantação de condomínios de unidades autônomas em vias oficiais de largura inferior a 16,00m, quando houver estacionamento de visitantes no interior do lote, na proporção mínima de 10% (dez por cento) das unidades habitacionais de vagas de estacionamento para visitantes, ficando dispensado (sic) estas vagas para condomínios com menos de 05 (cinco) unidades habitacionais (art. 252);

t) Adição de critérios para as áreas livres de uso comum e sistema viário interno em condomínios por unidades autônomas (art. 255);

u) Possibilidade de conversão da obrigação de doação de área ao Município em caso de empreendimento de condomínios de unidades autônomas em execução de infraestrutura viária ou medida de compensação por execução de infraestrutura em núcleos urbanos informais ou ainda construção de moradias destinadas a famílias de baixa renda (art. 255, V, alíneas), observada a definição de valores a serem admitidos como compensação (art. 255, § 4º) – 1% do Custo da Obra ou 7% do Custo Total Geral/nº de lotes multiplicado por 8% do número total de lotes do empreendimento;

v) Liberação da Carta de Habitação após a conclusão de todas as obras previstas nos incisos do art. 163 (art. 163, § 5º);

x) Inclusão no Anexo 04 – Quadro de Usos e Regime Urbanístico, de Zona Transitória na MCZI 2;

y) Alteração dos Anexos 01, 02, 04, 12 e 15.

Quanto às alterações do perímetro urbano previstas no art. 39, I, devem observar o conteúdo normativo do Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257/2001, especialmente quanto à existência de projeto específico, observados determinados critérios:

Art. 42-B.  Os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano após a data de publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico que contenha, no mínimo: (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

I - demarcação do novo perímetro urbano; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle especial em função de ameaça de desastres naturais; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura, sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional for permitido; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio histórico e cultural; e (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do poder público.

§ 1º  O projeto específico de que trata o caput deste artigo deverá ser instituído por lei municipal e atender às diretrizes do plano diretor, quando houver.(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

§ 2º Quando o plano diretor contemplar as exigências estabelecidas no caput, o Município ficará dispensado da elaboração do projeto específico de que trata o caput deste artigo. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)

§ 3º A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro urbano ficará condicionada à existência do projeto específico e deverá obedecer às suas disposições. 

Portanto, é necessário que sejam acostados à propositura legislativo os estudos técnicos sustentando a alteração de uso de rural para urbana, para o fim da respectiva implantação. Anote-se que estes estudos são necessários para aferir as condições de infraestrutura para alteração de uso, qual seja, capacidade de expansão da rede de água, do sistema viário, do transporte público, da drenagem pluvial e cloacal, bem como os efeitos da mudança de uso para absorver a densificação proposta, entre outros elementos urbano-ambientais.

A alteração prevista quanto à previsão de definição por via legislativa de faixas marginais distintas das estabelecidas no Código Florestal Federal em áreas urbanas consolidadas e ouvidos os Conselhos de Meio Ambiente, observados determinados requisitos vai ao encontro do previsto no Código Florestal Federal em seu art. 4º, § 10, com essa possibilidade incluída pela Lei nº 14.285/2021.

As alterações das delimitações do perímetro urbano do Município devem ainda estar de acordo com a Lei Estadual nº 10.116, de 23 de março de 1994, a qual “LEI Nº 10.116, DE 23 DE MARÇO DE 1994. Institui a Lei do Desenvolvimento Urbano, que dispõe sobre os critérios e requisitos mínimos para a definição e delimitação de áreas urbanas e de expansão urbana, sobre as diretrizes e normas gerais de parcelamento do solo para fins urbanos, sobre a elaboração de planos e de diretrizes gerais de ocupação do território pelos municípios e dá outras providências” e estabelece em seu art. 11, § 3º, que a “transformação de área rural em urbana ou de expansão urbana, através da delimitação e alteração do perímetro urbano, far-se-á por lei municipal”.

Cabe sublinhar que, nos termos do art. 13, § 1º, da referida Lei Estadual, a “proporção da área a ser acrescida em relação à área urbana, não poderá ser superior à taxa de crescimento de população urbana prevista pelo órgão oficial estadual de estatística para o período considerado”. Esta mesma previsão foi reproduzida no art. 74, II, da Lei Municipal nº 2.146/2006[1]. Deve ser demonstrada ainda a participação popular da comunidade afetada pela alteração, consoante determinam as normas do ordenamento jurídico nacional acerca da participação popular no processo de alteração das diretrizes da ocupação do território.

No que concerne às faixas não edificáveis, com efeito a legislação federal foi alterada para que a reserva passasse a ser de no mínimo 15 metros de cada lado, podendo ser reduzida por lei municipal (LEI Nº 13.913, DE 25 DE NOVEMBRO DE 2019).

Em relação ao art. 194, § 2º, de fato a doutrina defende a desnecessidade de autorização legislativa específica para que a Administração Pública possa receber bens em doação sem encargos, considerando que a obrigatoriedade prevista no art. 17 da Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 8.666/1993) incide para os atos de disposição praticados pela Administração Pública, em prejuízo do patrimônio público: Para o recebimento de bens em doação, móveis ou imóveis, não é necessária prévia autorização legislativa. Exceção deve ser feita quando a doação é feita com alguma obrigação remanescente, seja financeira ou não, ou, então, haja previsão de autorização na lei orgânica do município. É necessária ampla análise quanto à doação e o seu interesse público, de forma motivada (FLORES, 2007). Na Lei Orgânica Municipal, não há dispositivo obrigando a aprovação de projeto de lei para o recebimento de bens públicos em doação.

Salienta-se, contudo, que é obrigatória a participação popular durante a tramitação do projeto, sob pena de inconstitucionalidade formal, tendo em vista que dispõe sobre a política de ordenamento territorial e ocupação do solo urbano, estando tal dever previsto no art. 177, § 5º, da Constituição Estadual[2] e no art. 40, § 4º, I, do Estatuto da Cidade[3].

Além disso, por tratar-se de projeto de lei complementar municipal, são exigidas a ampla divulgação e a realização de consulta pública para recebimento de sugestões da comunidade (art. 46, IV e § 1º, da LOM). Inclusive, o TJRS já declarou a inconstitucionalidade formal de leis municipais que, modificando o Plano Diretor, deixaram de oportunizar a participação popular:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 2.960/16, DO MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO, A QUAL ALTERA A REDAÇÃO DA LEI INSTITUIDORA DO PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO DO MUNICÍPIO. INOBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO. AUSÊNCIA DA OBRIGATÓRIA PARTICIPAÇÃO POPULAR PARA DISCUSSÃO ACERCA DO PLANO DIRETOR. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. A lei municipal objeto da presente ação direta de inconstitucionalidade padece de vício formal, pois alterou a lei instituidora do plano diretor de desenvolvimento urbano do Município sem observar o regular processo legislativo, que deve assegurar a participação popular na definição do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território, nos termos do preceito constante no art. 177, § 5º, da Constituição Estadual.[...] AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70072802689, Tribunal Pleno, TJRS, Rel.: Angela Terezinha de Oliveira Brito, Julg. em: 11-12-2017)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 456/2006, DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DO NORTE, QUE INSTITUI O PLANO DIRETOR. EMENDA LEGISLATIVA Nº 005/2006, QUE ALTERA SUBSTANCIALMENTE A REDAÇÃO ORIGINAL DO ART. 38, QUE DISPÕE ACERCA DO ZONEAMENTO URBANO. DESRESPEITO, PELO LEGISLADOR NORTENSE, À NORMA QUE DETERMINA A PARTICIPAÇÃO DA COMUNIDADE NO PLANEJAMENTO URBANO, EM TODAS AS FASES DO PROCESSO DE FORMAÇÃO DA LEI. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO QUE AFETA UNICAMENTE O DISPOSITIVO LEGAL ALTERADO PELA EMENDA MODIFICATIVA. OFENSA AOS ARTIGOS 29, XII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E ARTIGO 177, PARÁGRAFO 5º, DA CARTA POLÍTICA DO ESTADO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70022471999, Tribunal Pleno, TJRS, Rel.: Osvaldo Stefanello, Julg. em 02/06/2008)

Além disso, também é obrigatória a realização de estudos técnicos para a alteração do Plano Diretor, dado que o exercício da competência constitucional do art. 30, VIII, da CF/88 – promoção do adequado ordenamento territorial – pressupõe o planejamento das ações idealizadas, cujos impactos sobre a cidade devem ser previamente conhecidos e, na medida do possível, reduzidos ou compensados. O processo legislativo que busque modificar o Plano Diretor deve, portanto, incorporar a racionalidade e o planejamento como elementos condutores das decisões políticas, sob pena de inconstitucionalidade formal:

O uso do paralelismo para exigência de estudos técnicos já foi objeto de decisões do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJ-SP), que diversas vezes usou esse princípio para declarar a inconstitucionalidade de leis municipais que tratavam de planejamento urbanístico e elaboradas sem estudos técnicos, conforme procedimento de criação previsto na Constituição Estadual (WWF; FGV DIREITO SP, 2020).

Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei Municipal 11.810 de 09.10.18, dispondo sobre as regras específicas a serem observadas no projeto, no licenciamento, na execução, na manutenção e na utilização de contêineres como residências ou estabelecimentos comerciais de qualquer natureza. Vício de iniciativa. Inocorrência. Iniciativa legislativa comum. Recente orientação do Eg. Supremo Tribunal Federal. [...] Estudo prévio. Necessidade. Se no âmbito do Executivo esse planejamento ou prévios estudos se fazem necessários, de igual forma se justificam idênticas medidas para modificar a regra original. Precedentes. Procedente a ação. [ADIN 2276121-27.2018.8.26.0000, relator desembargador Evaristo dos Santos, j. em 08.05.2019]

CONSTITUCIONAL. URBANÍSTICO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 6.274/09 DO MUNICÍPIO DE MOGI DAS CRUZES. PROCESSO LEGISLATIVO. PARTICIPAÇÃO COMUNITÁRIA. PROCEDÊNCIA. É inconstitucional lei municipal que altera a legislação de uso e ocupação do solo urbano sem assegurar a participação comunitária em seu processo legislativo, bem como o planejamento técnico (arts. 180, I, II e V, 181 e 191, CE). (ADI 0494816-60.2010.8.26.000, Rel. Des. JOSÉ REYNALDO, v.u., 14.09.2011).

Ainda, conforme o art. 310, inc. I, do Plano Diretor, compete ao Conselho Municipal do Plano Diretor “opinar sobre os projetos de Lei e de decretos necessários à atualização e complementação da Lei do Plano Diretor de Planejamento e Gestão Municipal, a Lei de Parcelamento do Solo e do Código de Obras”. Nesse sentido, compete às comissões permanentes diligenciarem para a obtenção dos pareceres a respeito da proposição, proporcionando a necessária participação popular das instâncias de controle social.

Por fim, destaca-se que o Ministério Público Estadual ingressou com ação civil pública em face do Município de Guaíba e da Câmara Municipal de Guaíba (Processo nº 5007073-48.2022.8.21.0052) buscando, entre outras medidas, que a) o Município de Guaíba interrompam qualquer alteração de parâmetros urbanísticos previstos no texto atual do Plano Diretor de Planejamento e Gestão do Município de Guaíba, até que o cronograma, diagnósticos e prognósticos sejam apresentados e devidamente analisados/discutidos com a comunidade local e demais representante da sociedade, mediante cronograma de audiências públicas setoriais e com a presença da sociedade civil, já qualificada pela gestão e que b) abstenha-se de realizar alterações pontuais e flexibilização de parâmetros urbanísticos que são matéria exclusiva da Política Pública de Desenvolvimento Urbano traduzido pela análise global do Plano Diretor, de forma a evitar seu fatiamento, devendo o referido Plano ser analisado de forma integral e não através de modificações por diversos textos legais. Embora tenha sido deferida a tutela de urgência pelo Juízo de primeiro grau, foi concedido efeito suspensivo em agravo de instrumento interposto pela Câmara Municipal de Guaíba no que tange ao item b) da decisão recorrida, sendo determinada apenas que “o Município de Guaíba: a) interrompa qualquer alteração de parâmetros urbanísticos previstos no texto atual do Plano Diretor de Planejamento e Gestão do Município de Guaíba, até que o cronograma, diagnósticos e prognósticos sejam apresentados e devidamente analisados/discutidos com a comunidade local e demais representante da sociedade, mediante cronograma de audiências públicas setoriais e com a presença da sociedade civil, já qualificada pela gestão...” até o julgamento definitivo do recurso e mantida a multa cominatória já fixada.[4]

Ou seja, no cenário processual atual, não há impedimento à apresentação novas propostas legislativas, dado ter sido concedido efeito suspensivo parcial à tutela de urgência deferida, cabendo ao proponente demonstrar que o cronograma, diagnósticos e prognósticos foram apresentados e devidamente analisados/discutidos com a comunidade local e demais representante da sociedade, mediante cronograma de audiências públicas setoriais e com a presença da sociedade civil, já qualificada pela gestão.

Assim, em termos gerais, o PLE nº 015/2023 é juridicamente viável, uma vez que a matéria está compreendida nas competências legislativas municipais, a iniciativa legislativa é concorrente e a proposição é compatível com o interesse local. Porém, devem ser garantidas a ampla divulgação e a realização de audiências, consultas e debates visando à participação popular na construção da política, bem como a apresentação de estudos técnicos que subsidiem a modificação tendo em consideração os possíveis impactos sobre a cidade. A necessária oitiva do Conselho Municipal do Plano Diretor (art. 310, I, da Lei nº 2.146/2006) ao que tudo indica já ocorreu nos termos das atas juntadas ao processo legislativo em 13/03/2023.

[1] Art. 74 - A incorporação de parcelas da Macrozona de expansão Urbana a Macrozona de Ocupação Prioritária poderá ocorrer quando:

...

II - proporção da área a ser acrescida em relação à área urbana, não poderá ser superior à taxa de crescimento de população urbana prevista pelo órgão oficial estadual de estatística para o período considerado.

[2] Art. 177 [...]

§ 5º Os Municípios assegurarão a participação das entidades comunitárias legalmente constituídas na definição do plano diretor e das diretrizes gerais de ocupação do território, bem como na elaboração e implementação dos planos, programas e projetos que lhe sejam concernentes.

[3] Art. 40 [...]

§ 4º No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

[4] Despacho no AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5207170-75.2022.8.21.7000/RS, por LEONEL PIRES OHLWEILER, Desembargador Relator, em 26/10/2022: Nesse contexto, é pelo menos controversa a possibilidade de proceder a modificações ou alterações do Plano Diretor do Município de Guaíba de forma pontual, fracionada, mormente quando há relevante sinalização na inicial de que não foram observados os artigos 283, 284 e 290 do Plano Diretor do Município de Guaíba, tampouco as disposições do art. 177, §5º, da Constituição Estadual e do art. 40, §4º, I a III, da Lei Federal nº 10.257/21 (promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade; a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos - deveres impostos tanto ao Poder Executivo quanto ao Poder Legislativo), requisitos que aparentemente não foram observados também em relação às Leis Municipais n.º 4.040/2021, n.º 4.047/2021 e n.º 4.088/2021.

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa e não vinculante do parecer jurídico, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela constitucionalidade do Substitutivo ao Projeto de Lei do Executivo nº 015/2023, por inexistirem, até o presente momento, vícios formais ou materiais que impeçam a sua deliberação em Plenário.

Ressalta-se, porém, que é obrigatória a participação popular durante a tramitação do projeto, sob pena de inconstitucionalidade formal, tendo em vista que dispõe sobre a política de ordenamento territorial e ocupação do solo urbano, estando tal dever previsto no art. 177, § 5º, da CE/RS e no art. 40, § 4º, I, do Estatuto da Cidade. A mesma obrigação se extrai do § 1º do art. 46 da Lei Orgânica Municipal, porquanto a proposição tem natureza de lei complementar municipal. Logo, a completa viabilidade jurídica do projeto, sob o aspecto formal, está condicionada à ampla divulgação, à realização de consultas/audiências públicas para discussão da proposta e para o recebimento de sugestões da comunidade e à deliberação pelo Conselho Municipal do Plano Diretor (art. 310, inciso I, da Lei Municipal nº 2.146/2006).

Obrigatória, ainda, a apresentação de estudos técnicos que subsidiem as alterações tendo em conta os possíveis impactos sobre a cidade, pois as medidas públicas envolvendo matéria urbanística pressupõem o adequado planejamento, tal como se extrai do art. 30, VIII, da CF/88, sendo, portanto, requisito de constitucionalidade. Não se podem verificar nos autos os devidos estudos técnicos.

Recomenda-se a revisão do art. 31, caput, visto que traz redação incompatível com as previsões dos §§ 1º e 2º. É necessária a correção da redação do art. 197, § 1º. Correção da redação do § 1º do art. 219 (recomenda-se que exceções ou regras de transição sejam dispostas em Capítulo de Disposições Transitórias). A redação dos incisos IV e V do art. 255 deve se desdobrar em parágrafos, visto que os pretendidos incisos fazem referência ao atual inciso I do art. 255.

Por fim, esta Procuradoria recomenda que os órgãos responsáveis e os Poderes Executivo e Legislativo Municipal realizem análise da compatibilidade do Plano Diretor frente à norma prevista no art. 139 da Lei Orgânica Municipal.[1]

É o parecer.

Guaíba, 14 de março de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136

[1] Art. 139 Na aprovação de qualquer projeto para construção de conjuntos habitacionais o Município exigirá a edificação, pelos incorporadores, de escola com capacidade para atender à demanda gerada pelo conjunto, de área física para instalação de Unidade de Saúde e de área urbanizada para instalação de parques de esportes, compatibilizados com as exigências dosa respectivos Conselhos Municipais.

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