1. Relatório:

A Comissão de Constituição, Justiça e Redação apresentou o Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 001/2023 à Câmara Municipal, o qual “Acrescenta Seção IV-A ao Capítulo XI da Lei Orgânica Municipal”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno.

2. Mérito:

De fato, a norma insculpida no art. 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba prevê que cabe ao Presidente do Legislativo a prerrogativa de devolver ao autor as proposições manifestadamente inconstitucionais (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou ainda aquelas de caráter pessoal (art. 105, III). O mesmo controle já é exercido no âmbito da Câmara dos Deputados, com base em seu Regimento Interno (art. 137, § 1º), e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI), e foi replicado em diversos outros regimentos internos de outros parlamentos brasileiros.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, com natureza preventiva e interna, antes que a proposição possa percorrer o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução se perfaz por despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

2.1 Da competência legislativa municipal

No que concerne às competências legislativas, a CF/88 as divide em: a) privativa (artigo 22): atende ao interesse nacional, atribuída apenas à União, com possibilidade de outorga aos Estados para legislar sobre pontos específicos, desde que por lei complementar; b) concorrente (artigo 24, caput): atende ao interesse regional, atribuída à União, para legislar sobre normas gerais, e aos Estados e ao DF, para legislar sobre normas específicas; c) exclusiva (artigo 30, I): atende ao interesse local, atribuída aos Municípios; d) suplementar (artigo 24, § 2º, e artigo 30, II): garante aos Estados suplementar a legislação federal, no que couber, bem como aos Municípios fazer o mesmo em relação às leis federais e estaduais; e) remanescente estadual (artigo 25, § 1º): aos Estados são atribuídas as competências que não sejam vedadas pela Constituição; f) remanescente distrital (artigo 32, § 1º): ao DF são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e aos Municípios.

Com efeito, o artigo 144 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a Segurança Pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, objetivando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Ao dispor a Segurança Pública como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, surge a possibilidade de uma ressignificação das competências elencadas no aludido capítulo para incluir com maior ênfase a participação municipal nessa empreitada.

Complementarmente, as matérias de segurança do patrimônio público e educação para a segurança no trânsito estão previstas na Constituição Federal como competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, como se vê:

Art. 23 É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;

[...]

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

No campo da competência suplementar dos Municípios, estes estão legitimados a complementar as normas editadas com base no artigo 24 da CF/88, desde que respeitados os aspectos gerais do regramento objeto da suplementação. Resumidamente, os Municípios só podem legislar na competência suplementar caso existam, de fato, normas federais ou estaduais sobre a matéria e se respeite o campo de abrangência das leis complementadas.

Nesses termos, a interpretação adequada das regras constitucionais de distribuição de competências é a que veda aos Municípios a atividade legislativa apenas sobre matérias que esbarrem na competência privativa do art. 22 da CF/88, atribuída rigorosamente à União, nada impedindo, por outro lado, que legislem com base no interesse local sobre matérias de competência concorrente. Tanto é que, do contrário, não seria possível a formação dos típicos códigos sanitários municipais (“proteção e defesa da saúde” – art. 24, XII), códigos ambientais (“proteção do meio ambiente” – art. 24, VI), códigos tributários e leis de ordenamento territorial (“direito tributário” e “direito urbanístico” – art. 24, I).

Veja-se que, na jurisprudência, é acolhido o entendimento da competência legislativa “suplementar complementar” dos Municípios para legislarem sobre matérias versadas no art. 24 da CF/88:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI 10.432/12 DO MUNICÍPIO DE BELO HORIZONTE - PROIBIÇÃO DE VENDA DE CIGARROS AVULSOS - MATÉRIA DE INTERESSE LOCAL - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR DO MUNICÍPIO - IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. - Embora a competência para legislar sobre produção e consumo seja concorrente entre a União e os Estados, assegura-se ao Município competência para suplementar a legislação federal e estadual no que couber e legislar sobre assuntos de interesse local, nos termos do artigo 30, da CF e artigos 10 e 169, da Constituição Estadual.- Inexiste inconstitucionalidade na Lei 10.432/12, do Município de Belo Horizonte, ao dispor sobre a proibição da venda de cigarros avulsos, por se tratar de questão afeta a direito do consumidor, de nítido interesse local, e por não haver conflito com a legislação federal. - Improcedência da representação. V.V. (TJ-MG - Ação Direta Inconst: 10000120699962000 MG, Relator: Heloisa Combat, Data de Julgamento: 10/04/2013, Órgão Especial / ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 17/05/2013)

DIREITO CONSTITUCIONAL. REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.555/13 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR MUNICIPAL. ALCANCE. [...] 1. Decorre da competência legislativa municipal suplementar (CRFB, art. 30, II, e CERJ, art. 358, II) Município editar lei que suplemente, no que couber, atos legislativos da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, logo, daquela e do Estado do Rio de Janeiro, sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e sobre previdência social, proteção e defesa da saúde (incisos VIII e XII dos arts. 24 e 74, respectivamente das Constituições da República e fluminense); precedentes do STF. 2. Basta interesse também local, não uma especificidade municipal, para que Município possa exercer competência legislativa suplementar; o descabimento só se configura quando a lei municipal dispõe mais do que a ordem normativa a ser por ela suplementada ou quando a lei do Município entra em conflito com o ordenamento constitucional e/ou infraconstitucional federal e/ou estadual. [...] 6. Representação que se julga improcedente. (TJ-RJ - ADI: 00527701420138190000 RJ 0052770-14.2013.8.19.0000, Relator: DES. FERNANDO FOCH DE LEMOS ARIGONY DA SILVA, Data de Julgamento: 05/05/2014, OE - SECRETARIA DO TRIBUNAL PLENO E ÓRGÃO ESPECIAL, Data de Publicação: 10/06/2014)

Portanto, consoante fundamentam as decisões acima transcritas, em que pese a matéria de educação e ensino esteja presente no art. 24 da CF/88 como competência legislativa concorrente da União, do Distrito Federal e dos Estados, os Municípios, no estrito interesse local, podem legislar sobre o tema, atentando para não extrapolar o âmbito local e para não entrar em conflito com normas constitucionais ou infraconstitucionais.

2.2 Da iniciativa do processo legislativo

Constata-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que, tratando-se de emenda à Lei Orgânica, exige o artigo 35, § 1º, da Lei Orgânica que a proposta, se veiculada por Vereador, seja subscrita por 1/3 dos membros da Câmara Municipal, requisito que foi devidamente observado, pois há 7 assinaturas ao final da exposição de motivos.

2.3 Do conteúdo do projeto

Quanto à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta. Convém lembrar que o objetivo primordial do Projeto de Emenda à Lei Orgânica nº 001/2023 é estabelecer que a segurança pública é dever do município e constitui direito e responsabilidade de toda população guaibense, exercida para preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através de atuação efetiva dos poderes municipais.

Já o artigo 128 da CERS, inserido no Capítulo intitulado “DA SEGURANÇA PÚBLICA”, prevê que “Art. 128. Os Municípios poderão constituir: I - guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei; II - serviços civis e auxiliares de combate ao fogo, de prevenção de incêndios e de atividades de defesa civil.”.

O Município faz parte do Sistema Nacional de Trânsito, conforme preceitua o art. 7o do CTB.  Para estar formalmente integrado, entretanto, precisa preencher uma série de requisitos, entre eles a organização de órgão executivo de trânsito (art. 8o) encarregado de executar uma série de tarefas (art. 24). Ao órgão de trânsito, estará vinculada a Junta Administrativa de Recursos de Infração de Trânsito (Jari) (art. 1o da Resolução Contran nº 296, de 28 de outubro de 2008). A necessidade de integração do Município para exercer suas competências está prevista no § 2o do art. 24 do CTB. Veja-se:

Art. 24 Art. 24 Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

I - cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições; II - planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais e promover o desenvolvimento, temporário ou definitivo, da circulação, da segurança e das áreas de proteção de ciclistas; (Redação do inciso II dada pela Lei n. 14.071/20, em vigor a partir de 12ABR21) III - implantar, manter e operar o sistema de sinalização, os dispositivos e os equipamentos de controle viário; IV - coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre os acidentes de trânsito e suas causas; V - estabelecer, em conjunto com os órgãos de polícia ostensiva de trânsito, as diretrizes para o policiamento ostensivo de trânsito; VI - executar a fiscalização de trânsito em vias terrestres, edificações de uso público e edificações privadas de uso coletivo, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis e as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do poder de polícia de trânsito, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar, exercendo iguais atribuições no âmbito de edificações privadas de uso coletivo, somente para infrações de uso de vagas reservadas em estacionamentos; (Redação do inciso VI dada pela Lei n. 13.281/16) VII - aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar; VIII - fiscalizar, autuar e aplicar as penalidades e medidas administrativas cabíveis relativas a infrações por excesso de peso, dimensões e lotação dos veículos, bem como notificar e arrecadar as multas que aplicar; IX - fiscalizar o cumprimento da norma contida no art. 95, aplicando as penalidades e arrecadando as multas nele previstas; X - implantar, manter e operar sistema de estacionamento rotativo pago nas vias; XI - arrecadar valores provenientes de estada e remoção de veículos e objetos, e escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas; XII - credenciar os serviços de escolta, fiscalizar e adotar medidas de segurança relativas aos serviços de remoção de veículos, escolta e transporte de carga indivisível; XIII - integrar-se a outros órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito para fins de arrecadação e compensação de multas impostas na área de sua competência, com vistas à unificação do licenciamento, à simplificação e à celeridade das transferências de veículos e de prontuários dos condutores de uma para outra unidade da Federação; (Redação dada pela Lei nº 14.440, de 2022). XIV - implantar as medidas da Política Nacional de Trânsito e do Programa Nacional de Trânsito; XV - promover e participar de projetos e programas de educação e segurança de trânsito de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo CONTRAN; XVI - planejar e implantar medidas para redução da circulação de veículos e reorientação do tráfego, com o objetivo de diminuir a emissão global de poluentes; XVII - registrar e licenciar, na forma da legislação, veículos de tração e propulsão humana e de tração animal, fiscalizando, autuando, aplicando penalidades e arrecadando multas decorrentes de infrações; (Redação do inciso XVII dada pela Lei n. 13.154/15) XVIII - conceder autorização para conduzir veículos de propulsão humana e de tração animal; XIX - articular-se com os demais órgãos do Sistema Nacional de Trânsito no Estado, sob coordenação do respectivo CETRAN; XX - fiscalizar o nível de emissão de poluentes e ruído produzidos pelos veículos automotores ou pela sua carga, de acordo com o estabelecido no art. 66, além de dar apoio às ações específicas de órgão ambiental local, quando solicitado; XXI - vistoriar veículos que necessitem de autorização especial para transitar e estabelecer os requisitos técnicos a serem observados para a circulação desses veículos; XXII - aplicar a penalidade de suspensão do direito de dirigir, quando prevista de forma específica para a infração cometida, e comunicar a aplicação da penalidade ao órgão máximo executivo de trânsito da União; (Inciso XXII incluído pela Lei n. 14.071/20, em vigor a partir de 12ABR21) XXIII - criar, implantar e manter escolas públicas de trânsito, destinadas à educação de crianças, adolescentes, jovens e adultos, por meio de aulas teóricas e práticas sobre legislação, sinalização e comportamento no trânsito. (Redação dada pela Lei nº 14.440, de 2022) (Inciso XXIII incluído pela Lei n. 14.071/20, em vigor a partir de 12ABR21) § 1º As competências relativas a órgão ou entidade municipal serão exercidas no Distrito Federal por seu órgão ou entidade executivos de trânsito. § 2º Para exercer as competências estabelecidas neste artigo, os Municípios deverão integrar-se ao Sistema Nacional de Trânsito, por meio de órgão ou entidade executivos de trânsito ou diretamente por meio da prefeitura municipal, conforme previsto no art. 333 deste Código. (Redação do § 2º dada pela Lei n. 14.071/20, em vigor a partir de 12ABR21)

É perceptível, assim, que a medida pretendida no Projeto de Emenda à Lei Orgânica Municipal nº 001/2023 é compatível com os interesses defendidos na CF/88 e no CTB.

Nesse caso, verifica-se que, a pretexto de tratar de assunto de interesse local (art. 30, inciso I), o parlamento em nada exorbita no exercício de sua competência legislativa, não cerceando a atuação do Poder Executivo Municipal ou do Estado do Rio Grande do Sul ou da União no campo da segurança pública. Portanto, a iniciativa não merece ser tida por desarrazoada. Ademais, a Lei nº 13.675/2018, a qual se presume constitucional, alocou os agentes de trânsito no rol do Sistema Único de Segurança Pública (artigo 9º, § 1º, inciso XV). Igualmente relevante é destacar a recente Lei nº 14.229/2021, que, dentre outras medidas, altera o Código Brasileiro de Trânsito (Lei nº 9.506/1997) e prevê Conceitos e Definições em seu Anexo I.

Quanto ao teor do parágrafo único da proposta, com efeito o TCE/RS no Parecer Coletivo nº 12/2022, entendeu pela possibilidade de sustentar-se uma leitura mais abrangente do conceito de servidores da segurança pública, no sentido de que os guardas municipais e os agentes de trânsito, em que pese não desempenhem atividades de segurança pública em sentido estrito, colaboram com a segurança pública em sentido amplo, permitindo que sejam beneficiados pela regra do §8º do art. 8º da LC nº 173/2020, incluído pela LC nº 191/2022, desde que tenham exercido suas atribuições ordinárias dos cargos no período de vedações da referida Lei Complementar.

No Parecer Coletivo nº 12/2022, o TCE-RS sublinha que “a Lei nº 13.675/2018, que, dentre outros pontos, institui o Sistema Único de Segurança Pública e cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social, conforme se destaca, incluindo as guardas municipais e, também, adianta-se, os agentes de trânsito”; “a Lei nº 13.675/2018, a qual se presume constitucional, alocou os agentes de trânsito no rol do Sistema Único de Segurança Pública (artigo 9º, § 1º, inciso XV). Igualmente relevante é destacar a recente Lei nº 14.229/2021, que, dentre outras medidas, altera o Código Brasileiro de Trânsito (Lei nº 9.506/1997) e prevê Conceitos e Definições em seu Anexo I” e “Assim sendo, sustenta-se que os agentes de fiscalização de trânsito, desde que tenham exercidos suas atribuições ordinárias do cargo, no período de vedações da LC nº 173/2020, enquadram-se no disposto pela LC nº 191/2022”.

Portanto, considerando a existência de competência legislativa fundada no interesse local (art. 30, I, da CF/88), a regular iniciativa do processo legislativo (art. 35, § 1º, da LOM) e a compatibilidade material com a CF/88, nada obsta a tramitação regimental do projeto, que deverá seguir o rito do art. 36 da LOM e ser promulgado pela própria Mesa da Câmara (art. 37 da LOM).

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Emenda à Lei Orgânica Municipal nº 001/2023, por inexistirem vícios formais ou materiais que impeçam a sua deliberação em Plenário, desde que atendidos os requisitos procedimentais previstos na Lei Orgânica para a deliberação da proposta.

É o parecer.

Guaíba, 23 de fevereiro de 2023.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
23/02/2023 13:38:34