1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 069/2022 à Câmara Municipal, o qual “Altera a Lei Municipal nº 1.863, de 03 de maio de 2004, que Estabelece Gratificação Especial para os membros da Diretoria Executiva do GUAIBAPREV e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno.

2. Mérito:

 2.1. Da competência e da iniciativa

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” Do mesmo modo, o art. 6º, I, da Lei Orgânica Municipal refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

O E. Supremo Tribunal Federal em seus julgados assevera que a Constituição Federal consagrou o Município como entidade federativa indispensável ao nosso sistema federativo, integrando-o na organização político-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota na análise dos artigos 1º, 18, 29, 30 e 34, VII, c, todos da Constituição Federal. Nesse sentido, as competências legislativas do município caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local, que, apesar de difícil conceituação, refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às suas necessidades imediatas, o que é o caso da propositura legislativa em análise.

Verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da organização do quadro de servidores de Autarquia Municipal, o que compete ao Prefeito Municipal, nos termos da alínea “a” do inciso II do §1o do art. 61 da Constituição Federal, reproduzido por simetria, por ser norma de reprodução obrigatória, pelo artigo 119, inc. I, da Lei Orgânica Municipal:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

2.2. Do conteúdo do projeto de lei

A respeito do aspecto material da proposição, busca-se a alteração da legislação no âmbito da Administração Indireta do Município de Guaíba, tratando-se de cargos providos na forma de eleição para a Diretoria da Autarquia Previdenciária.

As principais alterações identificadas em relação à vigente Lei Municipal nº 1.863/2022 são as seguintes:

- alteração da sistemática de pagamento das funções gratificadas, retirando previsões que conflitavam com a vedação do “efeito cascata”;

- alteração dos requisitos de provimento;

- possibilidade de provimento de servidores efetivos inativos para os cargos da Diretoria Executiva.

A opção pela sistemática eleita pelo Município para que se dê o desempenho da Diretoria Executiva da Autarquia através de gratificações, agora denominadas especiais, para remunerar tais servidores cedidos pelo Poder Executivo, não envolve nenhuma ilegalidade, havendo suporte fático bem identificado - a ocupação representa um encargo e/ou uma responsabilidade adicional às próprias do cargo na forma de uma comissão legal.

As pretendidas gratificações especiais previstas na Lei Municipal nº 1.863/2004 e no Projeto de Lei nº 69/2022 não se confundem, a nosso ver, com funções de confiança, que podem ser criadas para o atendimento, por servidores efetivos, de encargos de direção, chefia e assessoramento, nos termos do art. 37, inciso V, da Constituição Federal. O Estatuto dos Servidores do Município (art. 9º) estabelece a diferenciação entre encargos de direção, chefia e assessoramento e de comissões legais. Portanto, pode-se concluir que esse tipo de comissão legal na Diretoria Executiva do GUAIBAPREV pode ser atendida através da criação de gratificações, não exigindo fundamentalmente a criação de funções de confiança.

Em respeito aos ditames constitucionais referentes à administração pública, cabe frisar a orientação do IGAM no sentido de que orienta, se mantida a remuneração na forma de gratificação, que cumulada apenas com o vencimento básico do cargo efetivo, enquanto o servidor estiver designado para a função de diretor.

Recomenda-se, ainda, redação mais clara quanto à alteração proposta do §1º do art. 3º da Lei Municipal nº 1.863/2004, visto que a redação atual indica que o Poder Executivo poderia ceder servidores para o GUAIBAPREV para compor a Diretoria Executiva e a redação proposta diz que “Os cargos exigem a cedência”, não restando muito claro se o que se pretende é vincular a ação do Prefeito ou se o servidor somente poderá atuar se for cedido, ou se ambas as hipóteses.

No que se refere ao padrão remuneratório dos cargos públicos, consoante o disposto no art. 39, §1º, da Constituição, devem ser ponderados os requisitos constitucionais para a fixação da sistemática remuneratória, como a natureza, o grau de responsabilidade, a complexidade do emprego, os requisitos de investidura e as peculiaridades do cargo.

Constata-se que, nos termos do art. 22, II, da Lei Municipal nº 2.048/2006, o Conselho de Administração, órgão deliberativo da Autarquia, aprovou as alterações da estrutura técnico-administrativa, consoante atas em anexo.

Desse modo, a organização do quadro de cargos públicos da administração autárquica é matéria de conveniência e oportunidade do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 52, inc. XI, e 119, inciso I, da Lei Orgânica Municipal, nesse caso após deliberação do Conselho de Administração da Autarquia, competindo ao soberano Plenário, no presente caso, decidir pela aprovação, ou não, da criação dos cargos em questão.

Quanto à alteração na sistemática de pagamentos das gratificações especiais, esta vai ao encontro da orientação do Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul no Ofício Circular nº 025/2019, encaminhado a todos os jurisdicionados em 24/06/2019, oriundo do julgamento pelo Pleno do TCERS do Processo nº 1720-02.00/15-6[1]:

“... decide manter o procedimento atualmente adotado por esta Corte, que após expressa determinação, passou a desconsiderar da base de cálculo para o cálculo de acréscimos ulteriores toda e qualquer vantagem que o servidor faça jus, inclusive a Função Gratificada. Decide, ainda, também nos termos do voto de desempate proferido pelo Conselheiro Marco Peixoto, na condição de Presidente, que anuiu ao voto do Conselheiro Cezar Miola, o qual foi também acompanhado pelos Conselheiros Estilac Xavier e Iradir Pietroski, aplicar o posicionamento ora esposado como orientação desta Casa na Seara afeta ao controle externo por ela exercido”.

A propositura em apreço com efeito alcançará os efeitos pretendidos pelo Conselho Fiscal, para que não haja o indevido “efeito cascata”. Ressaltamos que foi esta a solução do Município de Porto Alegre efetivada pela Lei Complementar nº 768, de 2015[2], adequando as normas relativas à composição remuneratória dos funcionários e ajustando-se aos ditames da norma constitucional que veda o “efeito repicão” ou “efeito cascata”, assim como resguardando a irredutibilidade remuneratória dos servidores. A mesma adequação foi promovida ainda pelo PREVIMPA pela Lei nº 11.922/2015. A Prefeitura Municipal de Porto Alegre elaborou inclusive um Guia esclarecendo as alterações promovidas naquele ente: http://lproweb.procempa.com.br/pmpa/prefpoa/sma/usu_doc/guia-efeito_cascata.pdf.

Em suma, o PLE nº 069/2022 também promove a adequação na base de cálculo na percepção dos regimes especiais de trabalho, em observância ao entendimento dos tribunais de que a alteração empreendida pela E.C. nº 19/98 ao ART. 37, XIV, da Constituição Federal teve o escopo de instituir, de forma clara, a regra de que, na remuneração dos servidores públicos, há de prevalecer a transparência e a moralidade, ficando vedado que, por efeito da incidência em repicão, as vantagens pessoais e as gratificações de função incidam sobre outra base de cálculo que não a do vencimento básico do cargo -  Exegese do Supremo Tribunal Federal adotada, em repercussão geral, no RE nº 563.708, julgado em 06/02/2013.

2.3. Do cumprimento das exigências orçamentário-financeiras

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto para a criação de cargos ou funções públicas deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88 e dos artigos 17, 20 e 22 da LRF.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Verificou-se na proposição a devida estimativa de impacto orçamentário e financeiro comprovando que há recursos suficientes para o atendimento da despesa. Assim, a ausência da estimativa do impacto orçamentário e financeiro permite que esteja contemplada a previsão da classificação orçamentária por onde correrá a despesa, bem como a declaração de que há previsão da despesa no orçamento e na programação financeira e a demonstração do impacto no exercício corrente e nos dois posteriores, indicação dos percentuais de despesa e declaração de compatibilidade com as metas fiscais. Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Preceitua, também, o artigo 17 da LC nº 101/00:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Assim, constata-se que foi apresentada a estimativa de impacto orçamentário e financeiro com a demonstração da origem dos recursos para o seu custeio. Ainda, o documento permite demonstrar a compatibilidade com as metas de resultados fiscais.

No sentido da necessidade de demonstração das premissas e da metodologia de cálculo utilizada, veja-se o acórdão nº 883/2005 do TCU:

Quando houver criação, expansão, aperfeiçoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:

[...]

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo. Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa. As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental.

Portanto, tem-se por cumpridas as exigências de caráter financeiro para a aprovação do Projeto de Lei do Executivo nº 069/2022.

Foi devidamente juntado, ainda, o anexo da Margem de Expansão das DOCCs, que acompanha a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

[1] https://atosoficiais.com.br/tcers/oficio-circular-da-dcf-n-25-2019-decisao-n-ad-0005-2019-processo-de-pedido-de-orientacao-tecnica-n-1720-0200-15-6

[2] https://www.camarapoa.rs.gov.br/noticias/projeto-do-executivo-trata-do-efeito-cascata-em-salario-dos-municiparios

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, desde que atendidas as recomendações constantes deste parecer, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 069/2022, de autoria do Poder Executivo Municipal.

 É o parecer.

Guaíba, 17 de novembro de 2022.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara Municipal de Guaíba

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
17/11/2022 12:51:47