1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 071/2022 à Câmara Municipal, que disciplina a criação da Comissão Especial de Avaliação Funcional e estabelece regras de transição para a progressão funcional dos servidores municipais. A proposição foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno. Ainda antes do parecer jurídico, a proposição foi encaminhada, em reunião ordinária, às comissões permanentes. Em seguida, o proponente apresentou substitutivo, encaminhado à Procuradoria para que se realize a devida análise jurídica.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA:

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.”

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. Mérito:

De fato, a norma insculpida no art. 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba prevê que cabe ao Presidente do Legislativo a prerrogativa de devolver ao autor as proposições manifestadamente inconstitucionais (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou ainda aquelas de caráter pessoal (art. 105, III). O mesmo controle já é exercido no âmbito da Câmara dos Deputados, com base em seu Regimento Interno (art. 137, § 1º), e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI), e foi replicado em diversos outros regimentos internos de outros parlamentos brasileiros.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame superficial pela Presidência da Mesa Diretora, com natureza preventiva e interna, antes que a proposição possa percorrer o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução se perfaz por despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A medida que se pretende instituir se insere, efetivamente, na definição de interesse local (art. 30, I, da CF/88), tendo em vista que diz respeito ao âmbito do serviço público municipal, de competência do Município de Guaíba.

No que diz respeito à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, as hipóteses de iniciativa privativa do Poder Executivo, que limitam o poder de iniciativa dos Vereadores, estão expressamente previstas na Constituição Federal, aplicadas por simetria aos Estados e Municípios. Dispõe o artigo 61, § 1º, da CF/88:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II – disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observadoo disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.(Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, uma vez que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS.

Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I – fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II – disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

No âmbito municipal, o artigo 119 da Lei Orgânica, à semelhança do artigo 60 da Constituição Estadual, faz reserva de iniciativa aos projetos de lei sobre certas matérias:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I – criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II – organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III – servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV – criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

A iniciativa para a deflagração do processo legislativo está adequada, pois o projeto de lei apresentado trata de questões relacionadas ao serviço público municipal, cuja iniciativa é privativa do Chefe do Executivo, autor da proposição.

Em relação à matéria de fundo, verifica-se que a proposição busca instituir a Comissão Especial da Avaliação Funcional, um grupo de até dez servidores públicos efetivos estáveis da Prefeitura de Guaíba que ficará responsável pela avaliação de desempenho dos servidores efetivos durante o estágio probatório e das avaliações periódicas de desempenho, o que possui respaldo constitucional no art. 41, caput e § 1º, da CF/88, a seguir transcrito:

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo:

I – em virtude de sentença judicial transitada em julgado;

II – mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa;

III – mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

No mesmo sentido, o Estatuto do Servidor Público do Município de Guaíba (Lei nº 2.586/2010) – que, segundo o art. 46 da Lei Orgânica Municipal, tem natureza de lei complementar – estabelece, em seus arts. 21 a 23 e 46, III, as regras sobre o estágio probatório e a avaliação periódica de desempenho dos servidores municipais, com vistas a dar efetividade ao princípio constitucional da eficiência administrativa, sendo necessária, para tanto, a criação e a regulação do funcionamento de uma comissão formada por servidores públicos, tal como propõe o substitutivo ao Projeto de Lei do Executivo nº 071/2022.

A proposição busca, ainda, adequar-se à legislação que estabelece o Plano de Carreira do Servidor Público Efetivo Ativo da Administração Pública Direta e Indireta do Município de Guaíba (Lei nº 2.866/2012), alterada pela Lei nº 3.520/2017, que impôs, para o deferimento da promoção de classe, uma espécie de avaliação de desempenho do servidor público, pois a ascensão na carreira obedecerá aos critérios de merecimento, desempenho, conhecimento e experiência (art. 9º da Lei nº 2.866/2012), objetivamente aferíveis.

Quanto ao art. 11, a regra cria uma gratificação mensal no valor fixo de R$ 1.746,12 para os servidores membros da Comissão Especial da Avaliação Funcional, o que torna necessária a comprovação do cumprimento das regras de natureza orçamentário-financeira aplicáveis ao Município de Guaíba.

Inicialmente, a concessão de gratificação mensal, por constituir despesa com pessoal de caráter continuado, exige a adequação às peças orçamentárias, especificamente à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual (LOA), decorrendo tal obrigação do art. 169, § 1º, da CF/88, a seguir transcrito:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os arts. 15, 16 e 17:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Como estabelece o art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal, são consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público as despesas que não observem às exigências dos arts. 16 e 17. Ambos os dispositivos citados exigem a estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que o ato deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, o que foi apresentado pelo Poder Executivo em documento anexo à proposição.

Ademais, estabelecem os artigos 19 e 20 da LC nº 101/00:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I – União: 50% (cinqüenta por cento);

II – Estados: 60% (sessenta por cento);

III – Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III – na esfera municipal:

b) 54% (cinquenta e quatro) para o Executivo.

Nesses termos, o impacto orçamentário indica a origem da previsão nas peças orçamentárias e a estimativa de recursos no ano corrente e nos dois subsequentes, apontando que os percentuais previstos de despesa com pessoal não alcançarão 51,30%, limite prudencial previsto no art. 22, parágrafo único, da LRF, que vedaria a concessão de novas vantagens, caso tivesse sido atingido. Em resumo, salvo melhor juízo, a proposição atende às regras de natureza financeira e orçamentária, dado que indicada a previsão nas peças e estimado o impacto da despesa no orçamento, avalizado pelo subscritor do documento.

Em relação ao art. 12, trata-se de ponto delicado, pois estão em conflito dois interesses legítimos, quais sejam, os direitos estatutários dos servidores públicos (alicerçados no direito fundamental à segurança jurídica – art. 5º, XXXVI, da CF/88) e a eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF/88), que devem necessariamente ser harmonizados. À vista disso, é importante destacar que, conforme o acórdão a seguir transcrito, o Poder Público não pode prejudicar o servidor público, negando-lhe os direitos estatutários, ao não estruturar os serviços necessários à avaliação dos requisitos objetivos da legislação aplicável:

RECURSO INOMINADO. DECISÃO MONOCRÁTICA. SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE APUCARANA. PROGRESSÕES E AVANÇOS FUNCIONAIS NÃO IMPLEMENTADOS. LEI MUNICIPAL Nº 68/1997 E LEI MUNICIPAL Nº 58/1997. ALEGAÇÃO DE CONTAGEM EM DUPLICIDADE DE NÍVEIS FUNCIONAIS. NÃO OCORRÊNCIA. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO. REQUISITOS OBJETIVOS ESTABELECIDOS EM LEI. ATO VINCULADO. INÉRCIA DO PODER PÚBLICO QUE NÃO PODE PREJUDICAR O SERVIDOR. SENTENÇA MANTIDA PELOS SEUS PRÓPRIOS FUNDAMENTOS. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. (TJPR - 4ª Turma Recursal - 0002578-79.2020.8.16.0044 – Apucarana – Rel.: JUÍZA DE DIREITO SUBSTITUTO BRUNA GREGGIO – J. 09.09.2021)

Ao mesmo tempo, a Administração Pública é regida por princípios constitucionais revestidos de eficácia jurídica plena, sendo a eficiência administrativa um vetor que deve ser necessariamente observado, sob pena de inconstitucionalidade.

Assim, na linha da OT 23.585/2022 do IGAM e buscando harmonizar os interesses em conflito, sugere-se que o art. 12 do substitutivo seja alterado para: a) estabelecer, como regra, que os servidores que completaram o período de cinco anos para a promoção de classe até a data da promulgação da Lei tenham garantidos os direitos estatutários, dado que houve inércia da Administração Pública na estruturação da comissão de avaliação; b) definir, para os servidores que estejam com o período aquisitivo em curso, que as avaliações ocorram a partir da promulgação da Lei, dispensando-se as avaliações pretéritas. Alternativamente, no caso de o substitutivo ser mantido, sugere-se que haja melhor esclarecimento dos motivos por que se adotaram os marcos temporais de transição – 01/04/2022, 31/12/2022 e 01/01/2023 –, visto que não há exposição sobre esse ponto na justificativa.

4. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade e regular tramitação do substitutivo ao Projeto de Lei do Executivo nº 071/2022, por inexistirem vícios materiais ou formais que impeçam a sua deliberação em Plenário.

Reconhecendo-se a complexidade da matéria, sugere-se que o proponente avalie a recomendação relativa ao art. 12, exposta no mérito deste parecer, no sentido de que sejam adequadamente harmonizados os interesses envolvidos – segurança jurídica e eficiência administrativa – e/ou se justifiquem com maior precisão as regras transitórias a serem adotadas.

Por fim, no aspecto da técnica legislativa, recomenda-se: a) melhor especificação dos incisos II e III do art. 6º, pois ambos se referem ao conceito “avaliação pela chefia imediata”; b) substituição da expressão “progressão funcional” por “promoção” nas diversas passagens do texto (o que pode ser feito na redação final), por ser essa a designação do instituto dada pela Lei nº 2.866/2012; c) substituição da palavra “Essa” por “Esta” (art. 14).

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 8 de novembro de 2022.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B

GUSTAVO DOBLER:02914216017
08/11/2022 20:29:31