1. Relatório:

A Mesa Diretora apresentou o Projeto de Lei nº 136/2022 à Câmara Municipal, o qual “Dispõe sobre a fixação do subsídio mensal dos Vereadores da Câmara Municipal de Guaíba, para o período de 1º de janeiro de 2025 a 31 de dezembro de 2028”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pelo Presidente da Câmara para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle quanto à constitucionalidade, à competência e ao caráter pessoal da proposição.

2. Mérito:

2.1 Da competência municipal e da iniciativa do processo legislativo

Preliminarmente, verifica-se que não há qualquer óbice à proposta no que diz respeito à competência, encontrando respaldo no artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, que dispõe que “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” Também o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que:

“Art. 6º (...)

I - Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

A fixação dos subsídios para a legislatura subsequente que se pretende aprovar se insere, efetivamente, na definição de interesse local, uma vez que compete ao Poder Legislativo Municipal, nos termos do art. 29, VI, da Constituição Federal, fixar o subsídio dos Vereadores em cada legislatura para a subseqüente:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

...

VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos:

...

c) em Municípios de cinqüenta mil e um a cem mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a quarenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;

...

VII - o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Município; 

Foi o que assentou o Egrégio Supremo Tribunal Federal quanto à matéria no RE 494.253 AgR, com acórdão a seguir ementado:

A fixação dos subsídios de vereadores é de competência exclusiva da Câmara Municipal, a qual deve respeitar as prescrições estabelecidas na Lei Orgânica Municipal, na Constituição do respectivo Estado, bem como na CF. [RE 494.253 AgR, rel. min. Ellen Gracie, j. 22-2-2011, 2ª T, DJE de 15-3-2011.]

A iniciativa para a deflagração do processo legislativo, por sua vez, está atendida, pois o projeto apresentado trata da fixação dos subsídios dos Vereadores para a legislatura seguinte, o que cabe à Mesa Diretora definir, conforme dispõem o art. 37, X, da Constituição Federal, art. 11 da CERS, o artigo 27, inc. III, e artigo 28, inc. VI, da Lei Orgânica Municipal, além do art. 28 do Regimento Interno:

CERS

Art. 11.  A remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, em cada legislatura para a subseqüente, em data anterior à realização das eleições para os respectivos cargos, observado o que dispõe a Constituição Federal.

LOM

Art. 28 À Câmara Municipal, privativamente, entre outras atribuições, compete:

...

VI - fixar, por lei, antes da eleição e para vigorar na legislatura seguinte, os subsídios do Prefeito, Vice-Prefeito, Secretários Municipais e dos Vereadores;

RI

Art. 28. Compete à Mesa Diretora, além de outras atribuições estabelecidas na Lei Orgânica, propor a criação de cargos, créditos e verbas, necessários aos serviços administrativos do Poder Legislativo, a fixação ou alteração dos respectivos vencimentos, obedecido o princípio da paridade.

Ainda no tocante à iniciativa para a deflagração do processo legislativo, em analogia, o Egrégio Supremo Tribunal Federal no RE 728870/SP, de relatoria da Ministra Cármen Lúcia, julgado em 27/02/2014, assentou que é de iniciativa da Mesa Diretora desencadear o processo de elaboração da lei anual de revisão geral do subsídio dos Vereadores, sendo o referido acórdão assim ementado:

[...] 5. O fundamento central do voto condutor dos outros 16 votos, que formaram a maioria pela improcedência da ação direta de inconstitucionalidade ajuizada na origem, consiste em que: A alteração do subsídio dos Vereadores, no curso da legislatura, pode ocorrer na hipótese de revisão geral anual, que constitui mera reposição das perdas inflacionárias do período. Incide, destarte, sobre o subsídio, somente não sendo possível quando houver afronta aos limites constitucionais. A revisão geral anual dos subsídios dos Vereadores se faz por lei específica, de iniciativa da Câmara Municipal, pois assim dispõe o artigo 37, X, da Constituição Federal. Aliás, soa lógico que, se para a fixação do subsídio, de uma legislatura para outra, é exigível ato do Poder Legislativo, para proceder à revisão geral deste dever a lei também ter origem naquele Poder. Vale dizer, a competência para iniciar o processo legislativo que dispõe sobre a revisão anual dos subsídios dos Vereadores é da Mesa Diretora da Câmara de Vereadores. [...].

2.2. Considerações sobre a fixação do subsídio dos Vereadores

O texto constitucional, a partir da EC nº 19/1998 é claro ao estabelecer que o subsídio deva ser “fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória”, estando correta a proposta nesse sentido, ao fixar subsídio em parcela única aos agentes políticos do Poder Legislativo Municipal.

Cabe esclarecer que a espécie legislativa apropriada para a fixação dos subsídios, a partir da entrada em vigor a Emenda Constitucional nº 19, ao alterar a redação do inciso X do art. 37 da Constituição Federal, se dá na forma de lei específica, consoante determinou o § 4º do art. 39 da CRFB - “a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso...”. Diante dessa nova orientação constitucional, alterou-se a espécie legislativa para a fixação do regime remuneratório do subsídio, que passou a ser obrigatoriamente “lei ordinária”[1].

2.3. Princípio da Anterioridade

Consoante explicitado supra, o texto constitucional estabeleceu que as leis que fixem os subsídios dos agentes políticos municipais devem ser editadas na legislatura anterior para a subsequente, antes das eleições (CERS, art. 11), mas sem estabelecer outro prazo específico.

CERS

Art. 11.  A remuneração do Prefeito, Vice-Prefeito e dos Vereadores será fixada pela Câmara Municipal, em cada legislatura para a subseqüente, em data anterior à realização das eleições para os respectivos cargos, observado o que dispõe a Constituição Federal.

O Projeto de Lei nº 136/2022 respeitou essas disposições constitucionais, consoante se extrai dos acórdãos a seguir ementados do E. STF:

“EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. SUBSÍDIOS DE PREFEITO E VEREADORES. AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO. 1. Fixação para legislatura subsequente. Princípio da anterioridade. Precedentes. 2. O Tribunal a quo não julgou válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição da República. Inadmissibilidade do recurso pela alínea c do art. 102, inc. III, da Constituição da República. Precedente.” (STF; 1ª Turma; Min. Rel. Carmen Lúcia; D.J. 23/03/2011)

“Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. VEREADORES. SUBSÍDIO. AUMENTO, DE FORMA RETROATIVA. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 29, V, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRECEDENTES. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou entendimento no sentido de que a remuneração de Prefeito, de Vice-Prefeito e de Vereadores será fixada pela Câmara Municipal para a legislatura subsequente, em conformidade com o art. 29, V, da Constituição Federal. 2. Caso em que inobservado o art. 29, V, da Carta Magna, pois os vereadores majoraram, de forma retroativa, sua remuneração. 3. Agravo regimental desprovido.” (STF; 2ª Turma; RE 458413-AgR/RS; Min. Rel. Teori Zavaski; D.J. 06/08/2013).

2.4. Do atendimento aos requisitos de natureza financeira

Além da observância da competência e da iniciativa, o projeto atende aos requisitos de natureza financeira e de natureza orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88 e nos artigos 17, 20 e 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal, consoante se observa do impacto orçamentário e financeiro anexo à proposta.

O proponente atende, ademais, nos termos do impacto orçamentário e financeiro apresentado aos autos, a exigência de observância dos limites de despesa com pessoal (arts. 19 e 20 da LRF):

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III - na esfera municipal:

b) 54% (cinquenta e quatro) para o Executivo.

Observa-se, ainda, que foi observado o limite previsto na alínea ‘c’ do inciso VI do art. 29 da CRFB (quarenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais). Da mesma forma foi observado o limite disposto no art. 29, VII, da CRFB (o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por cento da receita do Município). Está ainda adequada a proposta em relação ao limite do § 1º do art. 29-A da Constituição Federal (70% da folha de pagamento), tudo nos termos da estimativa de impacto orçamentário e financeiro 04/2022 acostada aos autos do PLL nº 136/2022.

Especificamente quanto ao art. 21 da referida LRF, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul assentou que “O óbice do art. 21 da LRF não se aplica para a fixação dos subsídios de Vereadores, Prefeitos e Secretários, justamente porque resulta da própria Constituição Federal a necessidade de que, anteriormente ao fim do mandato atual do Administrador Municipal, sejam estabelecidos os novos valores de subsídio, os quais, ademais, somente vigorarão para o quadriênio seguinte:

Ementa: APELAÇÕES CÍVEIS. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO POPULAR. AUMENTO DE SUBSÍDIOS VEREADORES, DO PREFEITO E DO VICE-PREFEITO, E DOS SECRETÁRIOS MUNICIPAIS. LEIS MUNICIPAIS Nº 3.441/2010, 3.506/2012 E 3.507/2012. PRELIMINAR. 1. Preliminar de inadequação da via eleita rejeitada. 2. No que se refere às Leis nº 3.441/2011 (que fixou o subsídio dos Vereadores para a legislatura 2013-2016) e 3.506/2012 (que fixou o subsídio do Prefeito a partir de 1º de janeiro de 2013), foi respeitado o princípio da anterioridade (art. 29, VI, da Constituição Federal e art. 11 da Constituição Estadual), que determina que somente antes do final da legislatura em curso e antes da realização das eleições para os respectivos cargos é que, por meio de lei de iniciativa da Câmara de Vereadores (art. 29, V, da CF), deve ser fixada a remuneração devida a tais agentes políticos. A própria Constituição Federal, no que se refere à remuneração dos Vereadores, traçou rígidas e exaustivas normas para a respectiva fixação do subsídio de tais agentes políticos, e nenhuma de tais normas, ao que se vê da inicial da ação popular, restou desobedecida pelos legisladores do Município de São Sebastião do Caí. 3. Quanto à Lei Municipal nº 3.507/2012, que fixou o subsídio dos Secretários Municipais a partir de janeiro de 2013, também restou atendido o previsto no art. 29, V, da Constituição Federal, que determina que essa fixação decorra de lei de iniciativa da Câmara Municipal, "observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, e 153, § 2º, I" da Constituição Federal. Ali não há remissão expressa ao art. 169, § 1º, da Carta Federal, o que se justifica pelo fato de que a remuneração dos agentes políticos municipais não envolve ação governamental nova, ou de iniciativa político-administrativa do administrador de então, que para ser encaminhada dependa, necessariamente, de prévia autorização na lei de diretrizes orçamentárias do ano em curso e existência de disponibilidade orçamentária prevista na lei do orçamento. 4. O óbice do art. 21 da LRF não se aplica para a fixação dos subsídios de Vereadores, Prefeitos e Secretários, justamente porque resulta da própria Constituição Federal a necessidade de que, anteriormente ao fim do mandato atual do Administrador Municipal, sejam estabelecidos os novos valores de subsídio, os quais, ademais, somente vigorarão para o quadriênio seguinte. 5. Ação julgada procedente na origem. PRELIMINAR REJEITADA, POR UNANIMIDADE E APELAÇÕES PROVIDAS, POR MAIORIA, NA FORMA DO ART. 942, DO CPC/2015. (Apelação Cível, Nº 70067602284, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Alexandre Mussoi Moreira, Redator: Eduardo Uhlein, Julgado em: 30-08-2017). Assunto: Direito Público. Administração Pública. Município de São Sebastião do Caí. Vereador. Prefeito. Vice-prefeito. Secretário Municipal. Subsídio. Aumento. LM-3.441 de 2011. Dotação orçamentária. Previsão. Ausência. Norma constitucional. Não violação. LM-3.506 de 2012. LM-3.507 de 2012. Princípio da anterioridade. Observância. LCF-101 de 2000, art. 21, par-único. Não aplicabilidade. Atos legislativos. Validade. Declaração. Cofres públicos. Ressarcimento. Afastamento. Assunto: Direito Público. Administração Pública. Município de São Sebastião do Caí. Vereador. Prefeito. Vice-prefeito. Secretário Municipal. Subsídio. Aumento. LM-3.441 de 2011. Dotação orçamentária. Previsão. Ausência. Norma constitucional. Não violação. LM-3.506 de 2012. LM-3.507 de 2012. Princípio da anterioridade. Observância. LCF-101 de 2000, art. 21, par-único. Não aplicabilidade. Atos legislativos. Validade. Declaração. Cofres públicos. Ressarcimento. Afastamento. Data de Julgamento: 30-08-2017 Publicação: 18-09-2017

[1] Ementa: APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO. MUNICÍPIO DE VENÂNCIO AIRES. SECRETÁRIO MUNICIPAL. DESVIO DE FUNÇÃO. DIFERENÇA SALARIAL. DENUNCIAÇÃO DA LIDE DO EX-PREFEITO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Legislação municipal de Venâncio Aires (art.1º da Lei Municipal nº 3.488/2005 e art.1º da Lei Municipal nº 4.083/2008) que, a par de estabelecer o índice para a revisão geral anual dos vencimentos e dos subsídios dos servidores, nos anos de 2005 e 2008, em atenção ao disposto no inciso X, parte final, do art. 37 da Constituição Federal, expressamente excetuou a extensão aos subsídios dos secretários municipais. 2. Constituição Federal que expressamente estabelece que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 (membro de Poder; detentor de mandato eletivo; Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais) somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, assegurada revisão geral anual. 3. Inconstitucionalidade a ser apreciada pelo Órgão Especial desta Corte, nos termos do art. 949 do NCPC, e art. 209, do RITJRGS. Súmula Vinculante nº 10 do STF. INCIDENTE DE INCONSTITUCIONALIDADE SUSCITADO.(Apelação Cível, Nº 70062351887, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Antônio Vinícius Amaro da Silveira, Julgado em: 30-08-2017)

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela constitucionalidade, legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 136/2022, por inexistirem óbices de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 18 de outubro de 2022.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
18/10/2022 12:37:40