Câmara de Vereadores de Guaíba

PARECER JURÍDICO

PROCESSO : Projeto de Lei do Legislativo n.º 078/2022
PROPONENTE : Ver. Marcos SJ e Ver. Rosalvo Duarte
     
PARECER : Nº 211/2022
REQUERENTE : #REQUERENTE#

"Garante aos estudantes do Município de Guaíba o direito ao aprendizado da língua portuguesa de acordo com as normas e as orientações legais de ensino, com o Vocabulário Oficial da Língua Portuguesa e com a gramática elaborada nos termos da reforma ortográfica ratificada pela Comunidade dos Países de Língua Portuguesa e obriga o emprego da norma gramatical e ortográfica padrão em toda a comunicação externa e com a população em geral realizada por parte da Administração Pública Municipal, Direta e Indireta"

1. Relatório

Os vereadores Rosalvo Duarte, Marcos SJ e Cristiano Eleu apresentaram o Projeto de Lei nº 078/2022 à Câmara Municipal, visando estabelecer normas sobre o emprego da língua portuguesa na Administração Pública. A proposta foi encaminhada à Procuradoria da Câmara Municipal para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno.

2. MÉRITO

Preliminarmente, verifica-se que a norma inscrita no artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba outorga ao Presidente do Legislativo a possibilidade de devolução ao autor de proposições maculadas por manifesta inconstitucionalidade (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou de caráter pessoal (art. 105, III). Solução similar é encontrada no Regimento Interno da Câmara dos Deputados (art. 137, § 1º) – parlamento em que o controle vem sendo exercido – e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI – em que a solução é o arquivamento) e em diversos outros regimentos de casas legislativas pátrias.

A doutrina trata do sentido da norma jurídica inscrita no art. 105 do Regimento Interno caracterizando-o como um controle de constitucionalidade político ou preventivo, sendo tal controle exercido dentro do Parlamento, através de exame perfunctório pela Presidência da Mesa Diretora, considerado controle preventivo de constitucionalidade interno, antes que a proposição possa percorrer todo o trâmite legislativo. Via de regra, a devolução é efetuada mediante despacho fundamentado da Presidência, indicando o artigo constitucional violado, podendo o autor recorrer da decisão ao Plenário (art. 105, parágrafo único).

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A auto-organização dos Municípios está disciplinada, originariamente, no artigo 29, caput, da Constituição Federal, que prevê: “O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos”.

O autogoverno se expressa na existência de representantes próprios dos Poderes Executivo e Legislativo em âmbito municipal – Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores –, que são eleitos diretamente pelo povo. A autoadministração e a autolegislação contemplam o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na CF/88. A respeito da autoadministração e da autolegislação, transcreve-se o artigo 30 da Constituição Federal, que enumera as competências materiais e legislativas dos Municípios:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Veja-se que, entre as competências legislativas municipais, encontra-se o poder de legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber. Tal função deve ser exercida nos termos e nos limites da CF/88, visando a estabelecer normas específicas, de acordo com a conjuntura municipal, e a complementar a legislação já existente em âmbito federal e estadual para adequar a aplicação na esfera local.

Assim, não há dúvidas de que ao Município se conferem diversas possibilidades no que diz respeito à atividade legislativa, estando este legitimado a legislar sobre assuntos diversos de interesse local e a suplementar a legislação federal e estadual no que couber, desde que a matéria não adentre o rol de competências privativas da União (art. 22 da CF).

Nesse ponto, há divergência sobre a possibilidade de os Municípios instituírem normas que tratem do emprego da língua portuguesa nos espaços da Administração Pública, especialmente nas escolas. Isso porque, na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.019, em tramitação no Supremo Tribunal Federal, houve a concessão de medida cautelar para suspender a Lei Estadual nº 5.123/2021, de Rondônia, que dispõe sobre idêntico tema, sob o fundamento de que a norma fere a competência privativa da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV, da CF/88):

No exercício de sua competência privativa, a União editou a Lei de Diretrizes e Bases, segundo a qual, será atribuição da União, “estabelecer em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, competências e diretrizes para a educação infantil, o ensino fundamental e o ensino médio, que nortearão os currículos e seus conteúdos mínimos, de modo a assegurar formação básica comum” (art. 9º, IV, da Lei 9.394, de 1996).

Entre as normas aprovadas pela União na função de estabelecer competências e diretrizes, o Ministério da Educação edita os Parâmetros Curriculares Nacionais, que estabelecem como objetivo para o ensino da língua portuguesa o conhecimento e a valorização das diferentes variedades do Português, a fim de combater o preconceito linguístico. Além disso, é também objetivo de todos os responsáveis pela educação promover o reconhecimento e a valorização da linguagem dos diversos grupos sociais, porque instrumento para a comunicação cotidiana.

Sendo esses os parâmetros nacionais, é fácil reconhecer que a norma impugnada, ao proibir determinado uso da linguagem, atenta contra as normas editadas pela União, no legítimo exercício de sua competência privativa, já que, a pretexto de valorizar a norma culta, ela acaba por proibir uma forma de expressão. O diploma impugnado é, portanto, formalmente inconstitucional.

Compreende-se, nesse ponto, que há divergência e não manifesta inconstitucionalidade porque as decisões identificadas são cautelares e deferidas unilateralmente pelos relatores, sem que tenha havido, até o momento, a indispensável decisão colegiada.

No mesmo sentido, identificou-se a existência de decisão liminar, em ação direta de inconstitucionalidade no TJSC, que suspendeu os efeitos de lei do Município de Criciúma que dispunha sobre a questão nos mesmos termos do projeto apresentado:

Atendendo a pedido do Ministério Público de Santa Catarina (MPSC) em uma ação direta de inconstitucionalidade, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJSC), por meio de decisão do Desembargador Francisco José Rodrigues de Oliveira Neto, concedeu uma liminar para determinar a suspensão de uma lei de Criciúma que proíbe o uso da chamada "linguagem neutra" na grade curricular, no material didático de instituições públicas e privadas e em editais de concursos públicos. O relator do processo acolheu os argumentos do MPSC de que a lei afeta as diretrizes e bases da educação.

Em agosto do ano passado, foi aprovada uma lei municipal que "garantia aos estudantes do município o direito ao aprendizado da língua portuguesa de acordo com as normas e orientações legais de ensino". Porém, a lei vedava a utilização da denominada "linguagem neutra" e impunha sanções em caso de descumprimento.

Na ação ajuizada pelo MPSC, por meio do Centro de Apoio Operacional do Controle da Constitucionalidade, o Procurador de Justiça Paulo de Tarso Brandão destacou que "o município usurpou a competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional, violando a Constituição do Estado de Santa Catarina e a Constituição da República".

No aspecto da constitucionalidade material com a CF/88, a mesma liminar do STF valeu-se do argumento de que a lei estadual fere dispositivos constitucionais que tratam da liberdade de expressão (art. 5º, IV, da CF/88), da dignidade humana (art. 1º, III, da CF/88) e da liberdade de cátedra ou liberdade acadêmica (art. 206, II, da CF/88):

A norma também ofende materialmente a Constituição.

A chamada “linguagem neutra” ou ainda “linguagem inclusiva” visa combater preconceitos linguísticos, retirando vieses que usualmente subordinam um gênero em relação a outro. A sua adoção tem sido frequente sobretudo em órgãos públicos de diversos países e organizações internacionais.

Sendo esse o objetivo da linguagem inclusiva, é difícil imaginar que a sua proibição possa ser constitucionalmente compatível com a liberdade de expressão.

Em primeiro lugar, a proibição tout court, tal como o fez a lei rondoniense, constitui nítida censura prévia, prática extirpada do ordenamento nacional, como essa Corte já reconheceu quando do julgamento da ADPF 130, Rel. Min. Carlos Britto, DJe 05.11.2009, e como expressamente prevê o Pacto de São José da Costa Rica, em seu Artigo 13, § 2º.

Além disso, porque a linguagem inclusiva expressa elemento essencial da dignidade das pessoas, ela é um discurso que, segundo a jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos, é especialmente protegido (Corte I.D.H., Caso López Álvarez vs. Honduras. Sentença de 1º de fevereiro de 2006. Série C, N° 141. § 169).

Ainda sobre esse tema, é preciso rememorar que este Tribunal já decidiu que “o direito à igualdade sem discriminações abrange a identidade e a expressão de gênero” e que “a identidade de gênero é a manifestação da própria personalidade da pessoa humana e, como tal, cabe ao Estado apenas o papel de reconhecê-la, nunca de constituí-la”. Por isso, proibir que a pessoa possa se expressar livremente atinge sua dignidade e, portanto, deve ser coibida pelo Estado.

Finalmente – e talvez ainda de forma mais grave – a norma impugnada tem aplicação no contexto escolar, ambiente no qual, segundo comando da Constituição, devem imperar não apenas a igualdade plena, mas também “a liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber” (art. 206, II, da CRFB).

Como já indicado, esta Corte frequentemente reconheceu que há uma primazia do direito à liberdade de expressão, o que exige intransigente respeito, ainda que mínimo, ao direito ao livre exercício do pensamento.

As instituições de ensino são expressão máxima dessa garantia. O ingresso no espaço público está condicionado à educação participativa, inclusiva, plural e democrática que as instituições de ensino promovem. É na educação que o livre debate de ideias, o intercâmbio de visões de mundo e o contraste de opinião têm livre curso. Somente esse ambiente prepara as pessoas para reconhecerem o melhor governo, a melhor decisão, a melhor lei e o melhor argumento. Sem educação não há cidadania. Sem liberdade de ensino e de pensamento não há democracia.

Portanto, como se verifica da leitura da decisão liminar, há considerável risco de que, no aspecto da constitucionalidade material, a norma seja também considerada inconstitucional, por violação aos vários aspectos da liberdade de expressão garantidos na CF/88.

Por fim, no que concerne à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, as hipóteses de iniciativa privativa do Poder Executivo, que limitam o poder de iniciativa dos vereadores, estão expressamente previstas na Constituição Federal, aplicadas por simetria aos Estados e Municípios. Dispõe o artigo 61, § 1º, da CF/88:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

II - disponham sobre:

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observadoo disposto no art. 84, VI;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.(Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, uma vez que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

No âmbito municipal, o artigo 119 da Lei Orgânica, à semelhança do artigo 60 da Constituição Estadual, faz reserva de iniciativa aos projetos de lei sobre certas matérias:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

No presente caso, ainda que a questão da iniciativa parlamentar não tenha sido objeto de análise na liminar do STF na ADI nº 7.019, visualiza-se que a proposição pode, ainda, ser considerada inconstitucional por violação da reserva de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, já que, para além da garantia do direito ao aprendizado da língua portuguesa de acordo com o padrão de norma culta, o projeto estabelece que tal regra se aplica também para toda a Administração Pública, prevendo, inclusive, que o descumprimento deverá levar ao sancionamento dos servidores públicos, o que barraria, em tese, na reserva de iniciativa do art. 60, II, “b”, da CE/RS (“servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade”). A regra do art. 4º, por sua vez, no sentido de que a Secretaria de Educação deve empreender esforços para valorizar a língua portuguesa culta em suas políticas educacionais, certamente fere a reserva de iniciativa do art. 60, II, “d”, da CE/RS (“criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública”).

Dessa forma, com base nos fundamentos acima expostos, entende-se, à primeira vista, que o projeto é inconstitucional sob o ponto de vista formal e material. No entanto, já que as decisões identificadas se deram por via cautelar, sem que exista, até este momento, a decisão colegiada definitiva, recomenda-se que a proposição seja admitida, porque não há inconstitucionalidade manifesta para devolução aos autores, porém que tenha sua tramitação suspensa nas comissões até que o STF aprecie a lei rondoniense, pois, em tese, o julgamento está próximo, já tendo ocorrido o seu início.

3. Conclusão

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, a Procuradoria Jurídica opina pela ausência de inconstitucionalidade manifesta do Projeto de Lei nº 078/2022. Porém, considerando as citadas decisões sobre a questão, proferidas por via cautelar, especialmente na ADI nº 7.019, recomenda-se que a proposição tenha a sua tramitação suspensa nas comissões até que o STF aprecie a lei rondoniense, pois, em tese, o julgamento está próximo, já tendo ocorrido o seu início.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 29 de junho de 2022.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B

Documento Assinado Digitalmente no padrão ICP-Brasil por:
ICP-BrasilGUSTAVO DOBLER:02914216017
29/06/2022 12:56:53
Documento publicado digitalmente por GUSTAVO DOBLER em 29/06/2022 ás 12:56:11. Chave MD5 para verificação de integridade desta publicação b966e1345483415d69c65bb77706a92d.
A autenticidade deste poderá ser verificada em https://www.camaraguaiba.rs.gov.br/autenticidade, mediante código 125674.