1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 032/2022 à Câmara Municipal, o qual “Institui o pagamento de "jeton de presença" aos membros da comissão de avaliação e fiscalização - CAF saúde e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal.

2. funções da procuradoria jurídica

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme leciona Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva.”

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. MÉRITO:

3.1 Da competência legislativa e da iniciativa do processo legislativo

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o art. 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o art. 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local”.

Verifica-se, também, estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da criação de gratificação no âmbito do Poder Executivo, medida de iniciativa privativa do Prefeito, nos termos do art. 60, II, “a”, da Constituição Estadual e, simetricamente, do art. 119, I, da Lei Orgânica Municipal:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

3.2 Dos aspectos materiais da proposição

Quanto à matéria de fundo, cabe destacar que, de acordo com Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, p. 523-524), as gratificações são “vantagens de ordem financeira, precária, atribuídas ao servidor público que presta serviços comuns da função em condições anormais de segurança, salubridade ou onerosidade ou são concedidas em face de certos encargos pessoais. Essas gratificações não são liberalidade da Administração Pública, mas sim são atribuições dadas aos servidores por interesses recíprocos: primeiro da administração em ter os serviços extras do servidor e este em receber pelos serviços prestados. São vantagens pecuniárias transitórias que não se incorporam automaticamente no vencimento do servidor e nem estabelece direito subjetivo à sua percepção contínua, mas em razão somente das circunstâncias peculiares impostas pelos interesses mútuos”.

Por sua vez, o TCE-MT estabelece que “é possível à Administração Pública instituir gratificações especiais para recompensar os seus servidores efetivos que exerçam atribuições excepcionais, eventuais e transitórias, passíveis de serem acumuladas com aquelas ordinárias e inerentes aos cargos públicos que ocupam”.

Quanto à natureza das gratificações, observe-se a lição de Hely Lopes Meirelles:

Gratificação de serviço (propter laborem) é aquela que a Administração institui para recompensar riscos ou ônus decorrentes de trabalho normais executados em condições anormais de perigo ou de encargos para o servidor, tais como os serviços realizados com risco a vida e saúde ou prestados fora do expediente, da sede ou das atribuições ordinárias do cargo. O que caracteriza essa modalidade de gratificação é sua vinculação a um serviço comum, executado em condições excepcionais para o funcionário, ou a uma situação normal do serviço mas que acarreta despesas extraordinárias para o servidor. Nessa categoria de gratificações entram, dentre outras, as que a Administração paga pelos trabalhos realizados com risco de vida e saúde; pelos serviços extraordinários; pelo exercício do Magistério; pela representação de gabinete; pelo exercício em determinadas zonas ou locais; pela execução de trabalho técnico ou científico não decorrente do cargo; pela participação em banca examinadora ou comissão de estudo ou de concurso; pela transferência de sede (ajuda de custo); pela prestação de serviços fora da sede (diárias). Essas gratificações só devem ser percebidas enquanto o servidor está prestando o serviço que as enseja, porque são retribuições pecuniárias pro lobore faciendo e propter laborem. Cessado o trabalho que lhes dá causa ou desaparecidos os motivos excepcionais e transitórios que as justificam, extingue-se a razão de seu pagamento. Daí por que não se incorporam automaticamente ao vencimento, nem são auferidas na disponibilidade e na aposentadoria (…).

‘Essas gratificações só devem ser percebidas enquanto o servidor está prestando o serviço que as enseja, porque são retribuições pecuniárias ‘pro labore faciendo’ e ‘propter laborem’. Cessado o trabalho que lhes dá causa ou desaparecidos os motivos excepcionais e transitórios que as justifiquem, extingue-se a razão de seu pagamento. Daí porque não se incorporam automaticamente ao vencimento, nem são auferidas na disponibilidade e na aposentadoria...’ (Direito Administrativo Brasileiro, 18ª edição, Malheiros Editores, pág. 411).

A doutrina é clara no sentido de que as vantagens pecuniárias sempre implicam a ocorrência de um “suporte fático específico para gerar o direito a sua percepção”. (Carvalho Filho, 2016). Segue a doutrina de Hely Lopes Meirelles quanto ao tema:

O que caracteriza o adicional e o distingue da gratificação é ser aquele uma recompensa ao tempo de serviço do servidor, ou uma retribuição pelo desempenho de funções especiais que refogem da rotina burocrática, e esta, uma compensação por serviços comuns executados em condições anormais para o servidor...

Instituídas por lei em sentido estrito, as gratificações especiais não se confundem com cargos em comissão e com funções gratificadas, tendo em vista que dizem respeito ao exercício de atividade que supera as atribuições comuns do cargo, caracterizando-se como um serviço excepcional, eventual ou transitório, sujeito à contraprestação justa e acumulado às funções ordinárias do servidor público.

Para fins de se conceituar a expressão “jeton”, pode ser utilizado por analogia o conceito expresso no art. 122 da Lei Estadual nº 10.098/94, que dispõe sobre o estatuto e o regime jurídico único dos servidores públicos civis do Estado do Rio Grande do Sul: “o servidor, no desempenho do encargo de membro de órgão de deliberação coletiva legalmente instituído, receberá jeton, a título de representação na forma da lei”.

Como dito, as gratificações especiais só são criadas por lei formal, já que têm natureza jurídica de remuneração pecuniária, ao que incide o art. 37, inc. X, da CF/88, cujo texto determina que a remuneração dos servidores públicos e o subsídio dos agentes políticos somente serão fixados ou alterados mediante lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurando-se revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices inflacionários.

Veja-se, nessa linha, resposta de consulta feita ao Conselho Nacional de Justiça:

 CONSULTA. GRATIFICAÇÃO. PREGOEIROS E EQUIPE DE APOIO E MEMBROS DA COMISSÃO PERMANENTE DE LICITAÇÃO. INSTITUIÇÃO DA VANTAGEM ATRAVÉS DE RESOLUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. I – As vantagens pecuniárias que podem ser agregadas ao vencimento devem ser fixadas em lei. Assim, quaisquer vantagens acrescidas à remuneração dos servidores públicos alagoanos, sejam indenizações, gratificações ou adicionais, devem observar o processo legislativo competente para que sejam levadas a efeito. II – A criação de vantagem por outro meio que não seja através de lei, fere a normativa vigente sobre a matéria. III – Consulta respondida no sentido de não possível a instituição de gratificação de participação em Comissões de Licitação, de Pregoeiro e Equipe de Apoio através de instrumento normativo interno do próprio tribunal. (CNJ - PCA - Procedimento de Controle Administrativo - 0006030-95.2011.2.00.0000 - Rel. SÍLVIO ROCHA - 141ª Sessão - j. 14/02/2012).

Ressalta-se, ainda, que as gratificações especiais têm caráter pro labore faciendo, isto é, estão ligadas diretamente ao efetivo exercício da atividade descrita nas leis que as instituem. Cessada a função excepcional, não há justa causa para o pagamento. E, quanto a isso, o Projeto de Lei nº 032/2022 bem estabeleceu que o recebimento da gratificação por representação depende do comparecimento às reuniões do CAF, sendo calculada proporcionalmente, com o limite de duas reuniões ordinárias por semana e duas extraordinárias mensais.

No caso específico da propositura legislativa em análise, trata-se de instituição de jeton, um instituto típico de ressarcimento para cobrir dispêndios relativos ao comparecimento de conselheiro a órgão deliberativo e aos demais deslocamentos necessários em razão da atividade.

Tal instituto é aplicável aos membros de órgão deliberativo para o ressarcimento de despesas advindas do exercício da atividade. Parte-se do pressuposto de que a função pública de conselheiro, por não ser remunerada, impõe o ressarcimento de despesas decorrentes do encargo, já que não se pode cobrar do membro o desempenho da atividade e, cumulativamente, o custeio de gastos, o que é verificável da análise detida da matéria proposta pelo Projeto de Lei nº 032/2022.

Ademais, o caráter indenizatório do jeton somente estará caracterizado na medida em que as reuniões da CAF se dêem fora do horário de expediente dos servidores. O Tribunal de Contas do Estado do RS já assentou que a atividade desempenhada durante o horário de expediente não justifica o pagamento de parcela de caráter indenizatório:

[...] Pagamento de jeton e, posteriormente, gratificação a servidores, pela participação em reuniões das Comissões de Licitações, de Sindicâncias e/ou Processos Administrativos, de Avaliações Imobiliárias, Junta Médica e Central de Controle Interno da Auditada, em horário de expediente, cumulativamente à remuneração dos respectivos cargos públicos. Entendimento desta Corte em decisão prolatada no Processo n° 4950/99-0, Recurso de Reconsideração - METROPLAN, foi no sentido de julgar irregular o pagamento de jeton a membro de Conselho ou de qualquer outro Órgão Deliberativo da Administração Pública, por participação em reunião realizada no horário de expediente, quando o integrante for titular de outro cargo público e, portanto, já receber remuneração suportada pelo Erário. (Processo: 001833-0200/04-9, Relator(a): Iradir Pietroski, PRIMEIRA CÂMARA, Julgado em 12/07/2016, Publicado em 15/09/2016, Boletim 1308/2016)

Assim, entende-se não haver óbice à criação da mencionada gratificação, destacando-se, por outro lado, que o Estatuto do Servidor Público do Município de Guaíba (Lei Municipal nº 2.586/2010) trata das chamadas gratificações por encargo (arts. 114, VII, e 129 – vide art. 1º, caput da proposta), assim disciplinadas:

Art. 114. Constituem gratificações e adicionais dos servidores municipais:

[...]

VII – gratificação por encargo;

Art. 129. A gratificação por encargo será devida ao servidor que for designado para atuar em comissões técnicas, comissões operacionais e/ou outro encargo adicional à competência de seu cargo, conforme seus conhecimentos, suas habilidades e suas atitudes.

§ 1º O valor da gratificação será definido em lei e será devido enquanto permanecer a designação do encargo, não gerando, em qualquer hipótese, incorporação ao vencimento.

§ 2º É vedado o pagamento em duplicidade da gratificação de que trata este artigo, mesmo que, excepcionalmente, o servidor seja designado para compor duas comissões simultaneamente.

Como se percebe, a natureza jurídica da gratificação a ser criada é de gratificação por encargo, na medida em que se trata de conjunto de responsabilidades que se somam às competências do cargo público, tendo o valor definido em lei (art. 2º – R$ 300,00 por reunião) e sendo vedada a sua incorporação aos vencimentos do servidor, além de não constituir base de cálculo de outras vantagens (proibição do efeito cascata – art. 37, XIV, da CF/88).

3.3 Do cumprimento das exigências orçamentário-financeiras

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto que verse sobre a concessão de vantagens deve demonstrar o cumprimento de requisitos de ordem orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88, e na Lei Complementar Federal nº 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Ainda, dispõe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Por fim, estabelecem os artigos 19 e 20 da LC nº 101/00:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III - na esfera municipal:

b) 54% (cinquenta e quatro) para o Executivo.

Logo, a viabilidade orçamentário-financeira do Projeto de Lei do Executivo nº 032/2022 depende da apresentação, pelo proponente, de impacto orçamentário-financeiro contendo todas as informações acima descritas, inclusive apontando o respectivo percentual da despesa total com pessoal, que não poderá atingir o limite previsto no parágrafo único do art. 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal, sob pena de ser vedada a criação das mencionadas gratificações.

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, a Procuradoria opina que a total viabilidade jurídica está condicionada à demonstração do cumprimento dos requisitos previstos no art. 169, § 1º, da CF/88 e nos arts. 15, 16, 17, 19, 20 e 22, parágrafo único, da Lei Complementar Federal nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal), através de estimativa de impacto orçamentário-financeiro e das declarações de adequação orçamentária, conforme recomendado anteriormente.

É o parecer.

Guaíba, 19 de abril de 2022.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral

OAB/RS 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
19/04/2022 15:06:36