1. Relatório:

Veio ao exame desta Procuradoria o Projeto de Lei do Legislativo nº 022/2022, apresentado pelo Vereador Graciano Pereira (PTB), o qual “Dispõe sobre a obrigatoriedade da divulgação do cardápio da merenda escolar nas Escolas da Rede Pública do Município de Guaíba e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal.

2. MÉRITO:

Constata-se, preliminarmente, quanto à competência legislativa dos entes federados, que a matéria constante do Projeto de Lei do Legislativo n.º 022/2022, encontra-se inserida no âmbito de matérias de interesse local, tendo a CF/88 instituído para os Municípios uma competência genérica para legislar sobre assunto de interesse local e suplementar a legislação estadual e federal no que couber, sendo algumas matérias não nitidamente explicitadas no texto constitucional, mas sempre necessária estrita observância à simetria com os ditames do texto constitucional e respeitado o princípio da separação de poderes (art. 2º da CF/88).

Efetivamente, a Constituição Federal de 1988 fortaleceu a autonomia dos municípios, no ensinamento de Celso Ribeiro Bastos, emprestando a estes entes quatro competências particularmente significativas:

• Auto-organização, através da existência de Lei Orgânica Municipal;
• Autogoverno, através da eleição de prefeito e vereadores;
• Faculdade normativa, através da capacidade de editar leis locais próprias ou legislação suplementar às leis estaduais e federais;
• Auto-administração ou autodeterminação, através da administração e prestação de serviços de interesse local.

Alexandre de Moraes traz lição lapidar quanto à competência municipal, considerando a primordial e essencial competência legislativa do município a possibilidade de auto organizar-se através da edição de sua Lei Orgânica. As competências legislativas dos Municípios se evidenciam, ademais, pelo princípio da predominância do interesse local, o qual tem que ver com as peculiaridades e premências do ente em questão, configurando interesses específicos mais pontualmente atrelados às precisões particulares de cada município. O E. Min. Gilmar Ferreira Mendes trata do tema com particular ilustração:

As competências implícitas decorrem da cláusula do art. 30, I, da CF, que atribui aos Municípios ‘legislar sobre assuntos de interesse local’, significando interesse predominantemente municipal, já que não há fato local que não repercuta, de alguma forma, igualmente, sobre as demais esferas da Federação. Consideram-se de interesse local as atividades, e a respectiva regulação legislativa, pertinentes a transportes coletivos municipais, coleta de lixo, ordenação do solo urbano, fiscalização das condições de higiene de bares e restaurantes, entre outras.

No que diz respeito à iniciativa para a deflagração do processo legislativo, leis com a mesma matéria de fundo instituindo medidas de transparência na administração pública já foram apreciadas pelo órgão Pleno do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul e foram consideradas constitucionais por concretizarem o princípio da publicidade (art. 37, caput, CF/88) e o direito fundamental à informação (art. 5º, XXXIII, CF/88), conforme já externou essa Procuradoria em diversas ocasiões, dentre essas no parecer jurídico ao PLL N.º 49/2018 e no parecer jurídico ao PLL N.º 002/2019 e mesmo o PLL nº 171/2021.

A Carta Constitucional traz em seu bojo diversos comandos constitucionais que buscam assegurar aos cidadãos o devido acesso à informação, dentre esses o artigo 30, III, da Constituição Federal, que estabelece que os Municípios devem prestar contas da aplicação de suas rendas. Também o Artigo 37, § 3º, da CRFB determina que "a lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta", ao passo que seu inciso II impõe a regulação da transparência e divulgação de "informações sobre atos de governo".

Essa particular matéria referente à transparência já foi levada a julgamento em ações diretas de inconstitucionalidade cujo questionamento versou exatamente sobre a existência de vício formal de origem (reserva de iniciativa da proposta ao Chefe do Executivo – art. 61, § 1º da CF/88), tratando-se, por exemplo, da instituição do dever de dar publicidade às listagens de vagas na rede pública de ensino e divulgação de lista de espera em consultas e exames médicos.

Em recente julgado, o Pleno do TJRS considerou constitucional a Lei Municipal nº 2.976/16, de Novo Hamburgo, de iniciativa parlamentar, que dispôs sobre a obrigatoriedade da divulgação da capacidade de atendimento, lista nominal das vagas atendidas, total de vagas disponíveis e a lista de espera das vagas para a educação infantil no Município. Importante trazer à tona a ementa do referido acórdão, deveras esclarecedora:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE NOVO HAMBURGO. LEI 2.976/2016. AUSÊNCIA DE VÍCIO DE INICIATIVA. DIVULGAÇÃO DA CAPACIDADE DE ATENDIMENTO DA EDUCAÇÃO INFANTIL MUNICIPAL. 1. A Lei 2.976/2016, que "dispõe sobre a determinação da divulgação da capacidade de atendimento, lista nominal das vagas atendidas, total de vagas disponíveis, e a lista de espera das vagas para a Educação Infantil no Município, e dá outras providências", conquanto deflagrada por iniciativa da Câmara Municipal, não conduz a vício de natureza formal do diploma em tela. 2. Diploma legal que não disciplina o conteúdo, a forma de prestação ou as atribuições próprias do serviço público municipal relativo à educação infantil, cingindo-se a especificar a obrigação de divulgação e publicidade de informações acerca da capacidade de atendimento, vagas preenchidas e a preencher e critérios de classificação, cuja imperatividade já decorre do próprio mandamento constitucional constante do art. 37, caput, da CRFB. 3. Interpretação dos art. 60, inc. II, alínea d, e 82, inc. III e VII da Constituição Estadual que deve pautar-se pelo princípio da unidade da Constituição, viabilizando-se a concretização do direito fundamental à boa administração pública, em especial... aquela que se refere ao amplo acesso à educação pública infantil. 4. Necessidade de se evitar - quando não evidente a invasão de competência - o engessamento das funções do Poder Legislativo, o que equivaleria a desprestigiar suas atribuições constitucionais, de elevado relevo institucional no Estado de Direito. 5. Constitucionalidade da norma que se reconhece. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA IMPROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70072679236, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Ana Paula Dalbosco, Julgado em 24/07/2017).

Da mesa forma, o Tribunal de Justiça de São Paulo definiu que a iniciativa para a deflagração do processo legislativo no que diz respeito a projeto de lei voltado para a concretização da transparência dos serviços públicos não viola o princípio da separação dos poderes. É o que se depreende deste excerto do Acórdão da Ação Direta de Inconstitucionalidade:

No caso vertente, a Lei Municipal nº 10.591, de 7 de outubro de 2013, do Município de Sorocaba, cuidou de tema de interesse geral da população, sem qualquer relação com matéria estritamente administrativa ou relativa à organização de serviços públicos, na forma prevista no art. 47, inciso II, da Constituição Estadual, razão pela qual poderia mesmo decorrer de iniciativa parlamentar; na verdade, a lei local impugnada pretendeu apenas disciplinar a ordem de atendimento aos interessados em vagas em creches ou pré-escolas municipais, de molde a facilitar e garantir o pleno cumprimento de obrigação constitucionalmente imposta ao ente público local, sem qualquer interferência direta na administração municipal; aliás, cuida-se de importante instrumento de controle da distribuição das vagas existentes entre os postulantes, de molde a permitir à população o acompanhamento regular dessa disponibilidade, reclamando seu direito no momento oportuno. A Presidência da Câmara Municipal de Sorocaba bem realçou em suas informações que a legislação municipal objurgada tão somente pretende fazer o Poder Público “cumprir com seu dever de informar ao munícipe a ordem de inscrição das crianças para vagas em creches e pré-escolas, possibilitando o controle para o preenchimento das vagas, evitando que os pais ou responsáveis legais necessitem se dirigir constantemente aos estabelecimentos de ensino para verificar se surgiram vagas, posto que atualmente não há possibilidade de inscrição para novas vagas, fato que, inclusive, causa uma enorme injustiça, na medida em que caso o interessado não tenha a 'sorte' de se dirigir novamente ao estabelecimento de ensino no dia em que surgiu a vaga, outro interessado que comparecer em tal dia ficará com a vaga, sendo, portanto, imperativo que exista uma lista de espera, através da qual o interessado possa consultar a distribuição das vagas munido de seu número de protocolo, sendo este o móvel da criação do protocolo de inscrição previsto na legislação em debate”(v. fls. 178/179). Ademais, possível considerar aqui que a contestada Lei Municipal nº 10.591/2013 nada mais fez do que permitir o acesso da população a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, nos moldes previstos na Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (…) Como se vê, a divulgação de dados atinentes à gestão municipal, dentre os quais pode ser inserida a ordem de requisição de vagas em creches e pré-escolas municipais, representa uma obrigação imposta ao ente público local pela legislação federal em apreço, tratando-se, portanto, de providência que incumbia realmente ao Legislativo local, sem implicar em intromissão nas atribuições privativas do Prefeito, o que basta para arredar o alardeado vício de iniciativa do processo legislativo que deu origem à lei contestada nos autos. E nem se alegue que o ato normativo em causa produzirá reflexos no orçamento municipal, sem que tenha havido a respectiva indicação da origem da receita, em afronta aos preceitos contidos nos arts. 24, § 5º, “1”, e 25, da Constituição Estadual. Ora, há que se considerar que a vedação ao aumento da despesa, estabelecida no citado art. 24, § 5º, “1”, da Carta Paulista diz respeito apenas aos projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, razão pela qual essa regra não tem aplicação no caso dos autos; forçoso reconhecer, outrossim, que se toda lei com repercussão no orçamento fosse, obrigatoriamente, deflagrada a partir de proposta do Prefeito, a atribuição legislativa da Câmara Municipal restaria completamente esvaziada, aí sim, em completa desconsideração ao princípio da independência entre os Poderes. Por outro lado, nada indica que a Lei nº 10.591/2013 poderá realmente trazer algum impacto nas despesas do Município de Sorocaba, haja vista que a obrigação ali imposta poderá ser facilmente cumprida por qualquer agente público responsável pelo atendimento à população nas creches e pré-escolas municipais, sem maiores empecilhos ou necessidade de qualquer gasto extraordinário, o que arreda também o argumento de violação ao disposto no art. 25 da Constituição Estadual.

A pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal quanto à iniciativa é no sentido que o simples fato de a norma estar direcionada ao Poder Executivo não implica, por si só, que ela deva ser de iniciativa do Prefeito Municipal, sob pena de nefasto engessamento do Poder Legislativo, em franco desprestígio à sua elevada função institucional no Estado de Direito. É notória a jurisprudência do STF no sentido de que o rol do artigo 61, § 1º, da Constituição Federal é taxativo, não estando elencada nesse rol medidas que pretendem assegurar o princípio da transparência na prestação do serviço público municipal, visto que não cria ou estrutura qualquer órgão da Administração Pública local.

Ainda corroborando a constitucionalidade da proposição ora em análise, a partir de matérias de iniciativa parlamentar que buscaram dar efetividade aos princípios da publicidade e da transparência, identifica-se a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70074203860, também do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, julgada pelo Tribunal Pleno (instância máxima do TJ) em 27 de novembro de 2017, o qual considerou constitucional o art. 1º, caput e §§ 1º e 2º, da Lei Municipal nº 7.739/2017, de Santa Cruz do Sul, que estabelece a obrigatoriedade de divulgação de lista contendo a ordem de espera para vagas nas escolas municipais de educação infantil. Veja-se a ementa do acórdão, no que concerne à divulgação das listas:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 7.739/2017, DE SANTA CRUZ DO SUL. [...] 2. IMPOSIÇÃO DE MERA DIVULGAÇÃO DA LISTA DE ESPERA. VÍCIO DE INICIATIVA. INOCORRÊNCIA. CONCRETIZAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA TRANSPARÊNCIA E PUBLICIDADE DA ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA. DIREITO FUNDAMENTAL À OBTENÇÃO DE INFORMAÇÕES. PARTICIPAÇÃO POPULAR. INTELIGÊNCIA DOS ARTS. 5º, XXXIII, 37, CAPUT, E §3º, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, E ART. 19, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. PRECEDENTES. [...] 2. Longe de disciplinar a forma de prestação dos serviços públicos na área da educação ou imiscuir-se indevidamente nas atribuições dos cargos do quadro de pessoal e órgãos da municipalidade, as normas extraídas do art. 1º, caput, §§ 1º e 2º da Lei nº 7.739, do Município de Santa Cruz do Sul, dão concreção ao princípio da transparência, decorrência da própria ideia de Estado Democrático de Direito e, em especial, do contido nos arts. 5º, XXXIII (regulamentado pela Lei n.º 12.527/2011), 37, caput, e §3º, II, da Constituição Federal, reproduzido pelo art. 19, caput, da Constituição Estadual, tratando do direito fundamental à obtenção de informações de caráter público e da observância ao princípio da publicidade administrativa. Ao Poder Legislativo, a quem compete exercer o controle externo dos atos dos demais Poderes, afigura-se completamente possível criar obrigações e exigir a implementação de medidas com a finalidade de tornar a atuação pública mais transparente e próxima do cidadão, aproximando-se da almejada participação popular na Administração Pública, atendendo ao disposto na norma do art. 37, §3º, II, da Carta Magna. Reconhecida a constitucionalidade do art. 1º, §§ 1º e 2º da Lei Municipal n.º 7.739/2017. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PARCIALMENTE PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70074203860, Tribunal Pleno, TJRS, Relator: Marilene Bonzanini, Julgado em 27/11/2017)

O pretendido no Projeto de Lei N.º 171/2021 guarda relação ainda ao que assentou o E. Supremo Tribunal Federal no RE 613481 AgR, Primeira Turma, DJe 9/4/2014 e na ADI 2444, Plenário, DJe 2/2/2015. É esclarecedor o teor do resumo da referida ADI 2444:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. (…) 2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e). 3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica. 5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente. 6. Ação julgada improcedente. (ADI 2444/RS, Rel. Ministro Dias Toffoli, DJe 2.2.2015 - grifos acrescidos)

E o TJRS já julgou constitucional lei municipal de iniciativa parlamentar relativa à matéria, com normas que conferiam concretude ao princípio da transparência, em Acórdão assim ementado:

AÇÃO DIRETA DE INSCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE PANTANO GRANDE. LEI Nº 608, DE 2017. DIVULGAÇÃO À POPULAÇÃO DE LISTAS DE MÉDICOS PLANTONISTAS EM TODAS AS ESFERAS PELO PODER PÚBLICO. OBSERVÂNCIA DO PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. Trata-se de lei de iniciativa parlamentar que dispõe sobre a obrigatoriedade de divulgação da lista dos médicos Plantonistas e responsáveis pelo Plantão dos Postos de Saúde, Pronto-Atendimentos, Pronto-Socorro do Município e Serviços Terceirizados de Plantão Médico de Saúde instalados no município de Pantano Grande. A norma objeto de exame não teve por finalidade a criação ou o funcionamento de órgãos da Administração Pública, tampouco pode se dizer que a referida norma tenha o condão de interferir diretamente na prestação do serviço de saúde, ou, ainda, na forma de sua prestação aos munícipes, a exigir a iniciativa legislativa do chefe do Poder Executivo. A referida lei, na verdade, imprime concretude ao princípio constitucional da publicidade dos atos administrativos, conferindo transparência ao serviço público de saúde, iniciativa que deveria ser seguida, e não repelida. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70079286407, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Tasso Caubi Soares Delabary, Julgado em: 25-03-2019)

A obrigatoriedade da divulgação do cardápio diário da merenda escolar oferecida aos alunos da rede municipal de ensino, por meio de publicação nos murais das escolas e no site da Prefeitura Municipal não implica em qualquer ingerência do Poder Legislativo na Administração Municipal a cargo do chefe do Poder Executivo, ou tampouco causa despesa extraordinária e impactante o suficiente para abalar o princípio da separação de poderes.

Cumpre informar que o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade de nº 2115705-56.2016.8.26.0000, ajuizada pelo Prefeito Municipal de Sorocaba/SP em face da Lei 11.322/2016, cujo o objeto é o mesmo do presente Projeto de Lei em análise, ou seja, a obrigatoriedade da divulgação do cardápio diário da merenda escolar oferecida aos alunos da rede municipal de ensino, entendeu pela Constitucionalidade da referida norma, senão vejamos:

Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.332, de 16 de maio de 2016, do Município de Sorocaba. Obrigatoriedade de divulgação do cardápio da merenda escolar. Inconstitucionalidade formal. Não configurada violação às hipóteses de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Executivo. Hipóteses taxativas, segundo a jurisprudência deste Órgão Especial e do Supremo Tribunal Federal. Transparência e publicidade. Matéria de iniciativa concorrente. Inconstitucionalidade material. Organização administrativa. Inconsticionalidade parcial. Competência do Chefe do Executivo para dispor sobre a organização da administração pública, nos termos do artigo 47, inciso XIX, alínea 'a' da Constituição do Estado. No que remanesce, todavia, trata-se de norma de caráter geral e abstrato, editada com vistas à publicidade e transparência da administração no tocante à alimentação e nutrição fornecida aos alunos matriculados no ensino público municipal. Direito à informação de interesse da coletividade. Estímulo ao exercício da cidadania e fiscalização das ações da Administração. Inocorrência, além do apontado, de usurpação de outras competências administrativas reservadas ao Chefe do Poder Executivo, previstas no artigo 47 da Constituição do Estado de São Paulo. Inexistência de ofensa à regra da separação dos poderes. Criação de gastos sem indicação de fonte de custeio. Inconstitucionalidade. Inocorrência. Possibilidade de realocação e suplementação orçamentária. Fundamento, ademais, que ensejaria, no máximo, a inexequibilidade da norma no exercício orçamentário em que aprovada. Procedência parcial da ação.

Por outro lado, recomenda-se a supressão do parágrafo único do art. 1º, por afronta ao princípio da separação entre os poderes insculpido no art. 2º da Constituição Federal e porquanto ofende, na seara administrativa, a garantia de gestão superior dada ao chefe daquele Poder (ADI 179). É nesse sentido a jurisprudência do E. STF quanto ao teor do § 4º do art. 1º da proposta:

(...) o preceito legal marca prazo para que o Executivo exerça função regulamentar de sua atribuição, o que ocorre amiúde, mas não deixa de afrontar o princípio da interdependência e harmonia entre os poderes. A determinação de prazo para que o chefe do Executivo exerça função que lhe incumbe originariamente, sem que expressiva de dever de regulamentar, tenho-a por inconstitucional. [ADI 3.394, voto do rel. min. Eros Grau, j. 2-4-2007, P, DJE de 15-8-2008.]

3. Conclusão:

Diante dos fundamentos expostos, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Legislativo nº 022/2022, por inexistirem óbices de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, observada a recomendação quanto à necessidade de supressão do parágrafo único do art. 1º, por afronta ao princípio da separação entre os poderes insculpido no art. 2º da Constituição Federal.

É o parecer.

Guaíba, 24 de março de 2022.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
24/03/2022 11:28:49