1. Relatório:

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 026/2022 à Câmara Municipal, o qual “Concede Vale Supermercado aos Servidores Municipais, exceto aos servidores do quadro do Magistério, e dá outras providências”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do art. 105 do Regimento Interno.

2. MÉRITO:

2.1 Da possibilidade jurídica de instituição do benefício

Inicialmente, deve-se mencionar que a Constituição Federal de 1988 (CF/88) não estabelece, expressamente, o recebimento de auxílios ou subsídios para a alimentação como um dos direitos sociais básicos do servidor público, como se percebe da leitura dos arts. 7º e 39, § 3º. Da mesma forma, no âmbito da iniciativa privada, não há qualquer vinculação constitucional ou legal que obrigue as empresas a concederem benefícios relacionados à alimentação do trabalhador, sendo tais vantagens conferidas por mera liberalidade ou por pactuação em instrumentos coletivos celebrados com o sindicato da categoria profissional, geralmente em acordos ou convenções coletivas de trabalho.

Embora não haja obrigação constitucional ou legal de concessão de benefício relacionado à alimentação do servidor público, também não há óbice à sua instituição, desde que atendidos determinados parâmetros jurídicos. De início, é importante esclarecer que a concessão de auxílios para a alimentação dos servidores públicos pode materializar-se pelas seguintes modalidades: fornecimento de alimentos in natura, auxílio-alimentação, vale-refeição e vale-alimentação.

De acordo com o TCE/MT[1], “O auxílio-alimentação consiste em uma vantagem pecuniária, prevista em lei, conferida diretamente ao servidor público para subsidiar suas despesas com alimentação, quando este estiver em labor.” O vale-refeição, por outro lado, “consiste em um documento ou cartão eletrônico/magnético que permite a troca de um valor ou crédito por refeições prontas, fornecidas em restaurantes ou similares, previamente credenciados.” O vale-alimentação “representa um documento (tíquetes, vales, cupons) ou cartão eletrônico/magnético que permite a troca do valor nele inscrito ou creditado em produtos alimentícios vendidos por estabelecimentos credenciados (supermercados, panificadoras, mercearias ou similares)”. Por fim, o fornecimento in natura representa a entrega de produtos e gêneros alimentícios ou similares diretamente aos servidores públicos, sendo a “cesta básica” a forma mais comum de concessão do benefício.

A diferença entre os institutos é pontual, porém relevante para a correta caracterização do objeto da proposição. Desse modo, pela leitura dos arts. 2º, 3º e 6º, é possível verificar que se está a conceder vale-alimentação aos servidores do Executivo, nominado no projeto como “vale-supermercado”, uma vez que consiste na disponibilização de documento contendo créditos para a compra de mercadorias em estabelecimentos credenciados junto à empresa especializada a ser contratada.

2.2. Da adequação da espécie normativa e da iniciativa

Para a instituição do benefício aos servidores públicos, faz-se necessária a promulgação de lei autorizativa em sentido estrito, não sendo outras espécies normativas adequadas para esse fim. Isso porque o inciso X do art. 37 da CF/88 dispõe que a remuneração dos servidores e o subsídio dos agentes políticos somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, incluindo-se o vale-alimentação no conceito amplo de remuneração para esse fim, como observa o TCE/SC, ainda que sua natureza seja indenizatória:

Prejulgado 1378 – TCE/SC

[...] 2. Apesar de as vantagens pecuniárias decorrentes tanto do auxílio-transporte, quanto do auxílio-alimentação possuírem, em sentido estrito, caráter indenizatório, no que se refere, especificamente, à iniciativa de lei, de que trata o art. 37, X, da Carta Magna, tais verbas inserem-se no conceito amplo de remuneração, da mesma forma que as diárias e as ajudas de custo [...] 3. As despesas com vale-alimentação (bilhete ou cartão magnético) e o auxílio-alimentação (pago em pecúnia) devem estar previstas no orçamento e contabilizadas na categoria econômica 3 – “despesas correntes”, no grupo de natureza 3 – “outras despesas correntes”, modalidade de aplicação 90 “aplicações diretas” e no elemento de despesa n. 46 “auxílio alimentação”, de acordo com as Portarias Conjuntas STN/SOF n. 4/2010 e 1/2011, da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, válidas para os exercícios de 2011 e 2012 respectivamente. [...]

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto propõe conceder vale-alimentação (“vale-supermercado”) aos servidores municipais vinculados ao Poder Executivo, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito. Para os fins do direito municipal, relevante é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS).

Nesse caso, refere o art. 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Portanto, estão adequadas a iniciativa e a espécie normativa utilizada para veicular a matéria, uma vez que se trata de projeto de lei apresentado pelo Chefe do Executivo, enquanto administrador da remuneração do pessoal daquela esfera administrativa.

2.3 Dos critérios para a definição dos valores

Além da obrigatoriedade de lei em sentido estrito e da iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo, a lei autorizativa do vale-alimentação aos servidores deve fixar critérios e regras isonômicas para a concessão do benefício, que não caracterizem tratamento privilegiado de um dado grupo de agentes em detrimento de outros, sem prejuízo da previsão de hipóteses nas quais o pagamento não será devido. Por esse motivo, recomendar-se-ia que o valor pudesse ser isonômico entre os servidores públicos, até porque a verba é indenizatória e não remuneratória, só sendo admissíveis tratamentos diferenciados na exata medida da adequação de suas justificativas. Ainda, a fixação do valor do benefício deve respeitar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, observando parâmetros equilibrados e passíveis de justificação, porquanto tais princípios têm matriz constitucional, pela ampliação do conceito de juridicidade para além da estrita legalidade, e exigem dos agentes públicos fidelidade a padrões adequados de conduta, representados também nos princípios da moralidade e da impessoalidade.

2.4. Da restrição aos servidores municipais ativos

Nos termos da Súmula Vinculante nº 55, “O direito ao auxílio-alimentação não se estende aos servidores inativos.” De fato, a jurisprudência do STF é reiterada no sentido de que o vale-alimentação é verba de natureza indenizatória, apenas devido ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, também não se incorporando à remuneração ou aos proventos de aposentadoria:

Esta Corte tem entendido que o direito ao vale-alimentação ou auxílio-alimentação não se estende aos inativos por força do § 4º do art. 40 da CF/1988, porquanto se trata, em verdade, de verba indenizatória destinada a cobrir os custos de refeição devida exclusivamente ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à remuneração nem aos proventos de aposentadoria (assim, a título exemplificativo, nos RE 220.713, RE 220.048, RE 228.083, RE 237.362 e RE 227.036). E ainda em face do § 8º do art. 40 na redação dada pela EC 20/1998, o Plenário deste Tribunal, ao julgar a ADI 575, manteve o entendimento de que “a regra de extensão aos inativos das melhorias da remuneração dos correspondentes servidores em atividade (CF/1988, art. 40, § 8º, cf. EC 20/1998) não implica a permanente e absoluta paridade entre proventos e vencimentos, dado que nos últimos se podem incluir vantagens pecuniárias que, por sua natureza, só podem ser atribuídas ao serviço ativo”. [RE 318.684, rel. min. Moreira Alves, 1ª T, j. 9-10-2001, DJ de 9-11-2001]

7. Na espécie, a autoridade reclamada reconheceu o direito de os servidores inativos e os pensionistas substituídos pelo interessado receberem cartão-alimentação sob o seguinte fundamento: “Com o advento do Decreto 7.150, de 31 de maio de 2017, os servidores inativos e pensionistas foram excluídos do rol de beneficiários do cartão-alimentação, instituído pela Lei Municipal 3.117/1995 alterado para cartão cesta-básica pela Lei 4.623 de 12 de dezembro de 2008. (...) Mas, em exame do referido decreto (fls. 51/52), percebe-se que nenhum dos seus dispositivos revoga a parte da Lei Municipal 3.117/1995, que garante a continuação do pagamento integral do benefício 'f) aos servidores afastados por motivo de doença ou acidente, inclusive àqueles em gozo de auxílio-doença ou auxílio acidente, junto ao INSS.' (fl. 57) Destarte, por prever a manutenção do pagamento cartão alimentação nos casos acima descritos, evidente é sua natureza remuneratória. Restando afastada, portanto, a hipótese de aplicação da Súmula 680 do Supremo Tribunal Federal e a Súmula Vinculante 55” (...). Esse entendimento diverge da Súmula Vinculante 55 do Supremo Tribunal Federal, pela qual se dispõe que “o direito ao auxílio-alimentação não se estende aos servidores inativos”. (...) 8. Pelo exposto, julgo procedente a presente reclamação para cassar a decisão reclamada e determinar outra seja proferida, com a observância da Súmula Vinculante 55 do Supremo Tribunal Federal. [Rcl 31.157, rel. min. Cármen Lúcia, dec. monocrática, j. 26-11-2018, DJE 261 de 5-12-2018]

Assim, estão adequados os arts. 1º e 4º ao definirem que o benefício só será devido aos servidores municipais ativos que tenham apresentado efetividade integral no mês anterior ao do recebimento, estando, ainda, condicionado a uma contrapartida de desconto mensal de R$ 1,00 na remuneração (art. 5º).

2.5. Das exigências orçamentário-financeiras

A concessão de vale-alimentação também exige adequação às peças orçamentárias, notadamente à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e à Lei Orçamentária Anual (LOA), decorrendo tal obrigação do art. 169, § 1º, da CF/88, assim disposto:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os arts. 15, 16 e 17:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Como prevê o art. 15 da Lei de Responsabilidade Fiscal, são consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público as despesas que não observem às exigências dos arts. 16 e 17. Ambos os dispositivos citados exigem a estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que o ato deva entrar em vigor e nos dois subsequentes, com a diferença de que, no art. 17, tal ato só será obrigatório quando se tratar de despesa obrigatória de caráter continuado (aquela que fixe para o ente uma obrigação por período superior a dois anos).

Conforme material divulgado pela Secretaria do Tesouro Nacional, vinculada ao Ministério da Fazenda, a fase de proposição legislativa é regulada especificamente pelo art. 17 da LRF, enquanto a fase executiva do ato se subordina ao disposto no art. 16[2]:

A LRF determina que a geração de despesa deve atender aos artigos 16 e 17. Cada artigo, no entanto, trata de características específicas da geração de despesa ou assunção de obrigação como o rito de execução e o tipo de despesa.

O artigo 16 traz a exigência de que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarrete aumento de despesa será acompanhada da estimativa de impacto orçamentário e é condição prévia para empenho e licitação. O controle, portanto, está centrado na fase de execução do orçamento.

Já o artigo 17 envolve proposição legislativa para criação de uma despesa obrigatória e a estimativa do impacto orçamentário é condição prévia para a proposição de lei, medida provisória ou ato administrativo, tratando-se, pois, da fase de aprovação do orçamento.

Ambos os artigos trazem como regra geral de criação de despesa a estimativa do impacto orçamentário financeiro. No entanto, devido às características peculiares dessas despesas, existem momentos distintos para apresentação da estimativa, quais sejam:

a) Art. 16: Inclusão do gasto na LOA e, em momento posterior, no processo inicial da licitação

b) Art. 17: Proposição de lei, medida provisória ou ato administrativo de criação da despesa

Consequentemente, como a proposição não veicula uma despesa obrigatória de caráter continuado, possuindo período delimitado de um ano (art. 1º, “caput”), tem-se que, na forma exposta pela STN, não há necessidade de apresentação de estimativa de impacto orçamentário-financeiro na presente fase de tramitação legislativa, muito embora tal obrigação esteja presente na fase de execução da despesa. Tal dispensa, ainda, não desobriga o proponente das demais exigências, como da adequação das peças orçamentárias (art. 169, § 1º, da CF/88) e da observância dos limites de despesa com pessoal (arts. 19 e 20 da LRF):

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III - na esfera municipal:

b) 54% (cinquenta e quatro) para o Executivo.

[1] Disponível em: <https://www.tce.mt.gov.br/protocolo/documento/num/179345/ano/2015/numero_documento/146324/ano_documento/2015/hash/e7168953933308c0677d640e5cacaa6d>.

[2] Disponível em:

<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/435710/CPU_Item_1_3_Definicoes_sobre_o_artigo_16_da_LRF.pdf/85cc847b-63bf-4aba-8487-d4df9e3e8583>.

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 026/2022, do Executivo Municipal, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, observada a fundamentação sobre as exigências orçamentário-financeiras aplicáveis (item 2.5).

É o parecer.

Guaíba, 21 de março de 2022.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral

OAB/RS 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
21/03/2022 15:58:55