1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 010/2022 à Câmara Municipal, o qual “Dispõe sobre a outorga de permissão de uso do espaço público conhecido como Centro Popular de Compras”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno, a fim de que seja efetivado o controle da constitucionalidade, da competência da Câmara Municipal e do caráter pessoal da proposição.

2. MÉRITO:

 2.1. Da competência e da iniciativa

Quanto à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

Alexandre de Moraes expõe que "interesse local refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)." (in Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740). Assim, a matéria constante na proposta, que trata da organização da administração pública municipal, se adéqua efetivamente à definição de interesse local.

Não há dúvida, portanto, de que do ponto de vista da divisão de competências dos entes federados a administração dos bens públicos municipais dizem respeito ao interesse local. Tal previsão está disposta ainda no artigo 6º, IX, da Lei Orgânica Municipal:

Art. 6º Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições:

...

IX - dispor sobre organização, administração, utilização e alienação de bens públicos;

Quanto à competência para deflagrar o processo legislativo, a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul garante ainda ao Município a capacidade para a regulamentação do uso dos bens municipais, conforme se observa no disposto no artigo 13, inciso IV, da CERS:

Art. 13 É competência do Município, além da prevista na Constituição Federal e ressalvada a do Estado:

(...)

IV – dispor sobre a autorização, permissão e concessão de uso dos bens públicos municipais;

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado propõe a permissão de uso de bem público, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito, ao qual cabem as competências privativas dos arts. 52 e 119 da Lei Orgânica Municipal:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

[...]

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei;

...

XXII - administrar os bens e as rendas municipais, promover o lançamento, a fiscalização e a arrecadação de tributos;

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Nesse caso, refere o artigo 60 da Constituição Estadual:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Portanto, foram respeitadas a iniciativa e a competência para a propositura do Projeto de Lei do Executivo nº 010/2022, uma vez que apresentado pelo Executivo Municipal, enquanto responsável pela administração dos bens municipais.

2.2. Do conteúdo do projeto de lei

A respeito do teor do Projeto de Lei do Executivo nº 010/2022, tem-se que a matéria abrange o....

Veja-se, em síntese, o que consta na justificativa:

O presente Projeto de Lei tem por objetivo regrar o uso e o funcionamento do Centro Popular de Compras, também conhecido como Camelódromo Municipal de Guaíba, de forma a atualizar sua legislação e modernizar a organização, além de afastar a possibilidade de inconformidades, o que pode afetar sua finalidade e seu funcionamento.

É através da permissão de uso que ficam os comerciantes habilitados legalmente a ocuparem os espaços designados, sendo que esta proposta de organização trará maior segurança e regularizará eventuais desajustes que por ventura existam com a atual legislação, que deixa diversas lacunas em sua designação.

Os artigos 87 e 90 da Lei Orgânica Municipal:

Art. 87 Os atos administrativos de competência do Prefeito devem ser expedidos com obediência às seguintes normas:

...

g) permissão de uso de bens municipais com autorização do Poder Legislativa;

Art. 99 O uso de bens municipais, por terceiros, só poderá ser feito mediante concessão, cessão, permissão e autorização de uso, a título precário, e por tempo determinado, conforme o interesse público o exigir, com prévia autorização do Legislativo, a qual fica dispensada nos casos de autorização de uso. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 02/2017)

Hely Lopes Meirelles leciona que a permissão de uso consiste em ato negocial, unilateral e precário, segundo o qual a Administração poderá facultar ao particular a utilização do bem público, de forma gratuita ou remunerada, por prazo certo ou indeterminado, conforme estabelecido no termo que poderá ser modificado ou revogado quando o interesse público exigir.[1]

José dos Santos Carvalho Filho leciona que o instituto jurídico da permissão de uso é ato administrativo pelo qual a administração consente que certa pessoa utilize privativamente bem público, atendendo ao mesmo tempo, aos interesses público e privado. O delineamento jurídico do ato de permissão de uso guarda visível semelhança com o de autorização de uso. (...) na autorização de uso, o interesse que predomina é o privado, conquanto haja interesse público como pano de fundo. Na permissão de uso, os interesses são nivelados: a Administração tem algum interesse público na exploração do bem pelo particular, e este tem intuito lucrativo na utilização privativa do bem. Esse é que nos parecer ser o ponto distintivo. Quando ao resto, são idênticas as características. Trata-se de ato unilateral, discricionário e precário (...).[2]

No instrumento normativo proposto consta a descrição do imóvel objeto da permissão com sua localização (art. 1°), a indicação de que a permissão será concedida por prazo indeterminado, de forma precária e não onerosa (art. 3º e CLÁUSULA TERCEIRA DA MINUTA DO TERMO) e a fixação da obrigação de manutenção e conservação da área e de pagamento de contas de água e luz do espaço            (art. 5°), a previsão de revogação da permissão e reversão dá área à posse direta do Município (art. 6º).

Quanto à (des)necessidade de licitação para cessão de imóvel mediante permissão de uso, reproduzo abaixo o entendimento defendido pelo eminente Ministro Adhemar Ghisi sobre a questão quando da apreciação do processo TC nº 625.182/1995-0 (Acórdão nº 29/2000-TCU-2ª Câmara):

[...] a permissão de uso de bem público, pelas suas características, está excluída da exigência do art. 2º do Estatuto de Licitações, pelas definições ali contidas, especialmente a do seu parágrafo único que, ao definir contrato, estabelece: “Para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da administração pública. e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.” Com efeito, a permissão, concedida a título precário, não cria obrigações para a administração pública., que a concede e a retira, estritamente em razão de interesse público, e sem que haja necessidade de consentimento do permissionário. Nesses casos, como a permissão de uso não tem natureza contratual, preleciona a administrativista Maria Sylvia Zanella di Pietro (Temas Polêmicos sobre Licitações e Contratos, Malheiros Editores, 2ª ed., 1995):

"[...] não está abrangida pela Lei nº 8.666/93, o que não impede a Administração de fazer licitação ou instituir outro processo de seleção, sempre recomendável quando se trata de assegurar igualdade de oportunidade a todos os eventuais interessados."

No mesmo sentido pela desnecessidade de licitação na hipótese de permissão de uso de bem público (e não de serviço público), pode-se colacionar o entendimento do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina no Parecer nº COG-261/07:

Processo n°:     REC - 03/07763846 Origem: Centrais de Abastecimento do Estado de Santa Catarina S.A. - CEASA responsável: Marli Terezinha Marçal Assunto: Recurso (Reexame - art. 80 da LC 202/2000) - ALC-02/02265439

Parecer n° COG-261/07 Recurso de Reexame. Auditoria in loco de licitações, contratos, convênios e atos jurídicos análogos. Imputação de multa. Conhecer e dar provimento.

Permissão de uso. Inaplicabilidade da Lei Federal nº 8.987/95. Prazo indeterminado. Possibilidade. Permissão de uso, como asseverou Hely Lopes Meirelles, é ato negocial unilateral, discricionário e precário através do qual a Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público. Pode ser com ou sem condições, gratuito ou remunerado, por tempo certo ou indeterminado, conforme estabelecido no termo próprio, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela Administração, quando o interesse público o exigir, dados sua natureza precária e o poder discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem público...

2º) A competência para disciplinar sobre o assunto é local (Estadual ou Municipal, conforme o caso), ou seja, a permissão de uso de bem público não está subordinada à Lei de Licitações (nº 8.666/93) e nem à Lei das Concessões e Permissões de serviço público ( nº 8.987/95). Nesse sentido, somente as normas locais poderão determinar a obrigatoridade ou não de prévia licitação para escolha do permissionário.

O STJ[3] (RMS 16280/RJ) também estabeleceu que o ato administrativo de permissão de uso de imóvel municipal por particular possui natureza precária e discricionária, podendo ser cancelada a qualquer momento:

“Processual Civil. Recurso Ordinário em Mandado de Segurança. Ato Administrativo. Permissão de uso de imóvel municipal por particular. Natureza precária e discricionária. Possibilidade de cancelamento. Previsão contratual. Ausência de direito líquido e certo. 1. A autorização de uso de imóvel municipal por particular é ato unilateral da Administração Pública, de natureza discricionária, precária, através do qual esta consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público. Trata-se, portanto, de ato revogável, sumariamente, a qualquer tempo, e sem ônus para o Poder Público. 2. Como a Administração Pública Municipal não mais consente a permanência da impetrante no local, a autorização perdeu sua eficácia. Logo, não há direito líquido e certo a ser tutelado na hipótese dos autos. 3. Comprovação nos autos da existência de previsão contratual no tocante ao cancelamento da permissão debatida. 4. Recurso não provido.” STJ. Rel. José Delgado, RMS 16280/RJ, 1ª T., DJ 19 abr. 2004.

A Jurisprudência do Tribunal de Justiça de Santa Catarina parece comungar do mesmo entendimento, consoante dos acórdãos a seguir ementados:

EMENTA: DESOCUPAÇÃO DE ESPAÇO PÚBLICO - FARMÁCIA INSTALADA EM TERMINAL RODOVIÁRIO - PERMISSÃO DE USO - ATO NEGOCIAL UNILATERAL, DISCRICIONÁRIO E PRECÁRIO - PRORROGAÇÃO INDEFERIDA POR RAZÕES DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE INVOCADAS PELO ÓRGÃO ADMINISTRATIVO RESPONSÁVEL - ATENDIMENTO DE INTERESSE PÚBLICO - RECURSO E REEXAME DESPROVIDOS. "A permissão de uso de espaço público, concedida ao particular, o é a título precário, podendo ser revogada a qualquer tempo pela Administração, justamente por ser ato administrativo, o que em absoluto pode ser confundido com o contrato de locação. O ato em análise, assim, tem como características a unilateralidade, no sentido de suficiência da vontade da Administração e o privilégio do interesse privado por razões de oportunidade e conveniência, ou seja, a lei faculta àquela reaver, a qualquer tempo, o bem público que permitiu ou autorizou o uso para o particular, sem que sejam necessárias quaisquer justificativas" (Apelação cível 00.004566-7. Relator: Des. Francisco Oliveira Filho. Data da Decisão: 30/08/2001).

EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - ESTABELECIMENTO COMERCIAL EM TERMINAL RODOVIÁRIO - PERMISSÃO DE USO DE BEM PÚBLICO - PRECARIEDADE - DESPROVIMENTO DO RECURSO "Permissão de uso é o ato negocial, unilateral, discricionário e precário através do qual a Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público. Como ato negocial (TJSP, RJTJSP 124/202), pode ser com ou sem condições, gratuito ou remunerado, por tempo certo ou indeterminado, conforme estabelecido no termo próprio, mas sempre modificável e revogável unilateralmente pela Administração, quando o interesse público o exigir, dados sua natureza precária e o poder discricionário do permitente para consentir e retirar o uso especial do bem público. A revogação faz-se, em geral, sem indenização, salvo se em contrário se dispuser, pois a regra é a revogabilidade sem ônus para a Administração. O ato da revogação deve ser idêntico ao do deferimento da permissão e atender às condições nele previstas". (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001 p. 486) (Apelação Cível 2000.022066-3. Relator: Des. Luiz Cézar Medeiros. Data da Decisão: 20/09/2001)

Aponte-se, contudo, que por outro lado alguns Tribunais têm exigido que o ato revogador tenha motivo bem definido e claro a fim de não mascarar possível desvio de finalidade em prejuízo do permissionário (TJ-MG ApCív nº 76.179, 1ª CCív, Rel. Des. Paulo Tinoco).

Como o ordenamento jurídico não delimitou expressamente as delimitações do instituto, a não ser, via de regra, disposições elencadas nas Leis Orgânicas Municipais, é de enorme valia a contribuição doutrinária a respeito da permissão de uso. Di Pietro, por exemplo, leciona as peculiaridades do instrumento em tela:

“Aliás, o fato de tratar-se de bem destinado, por sua natureza ou destinação legal, ao uso coletivo, impede que o uso privativo seja permitido ou autorizado para fins de interesse exclusivo do particular; embora seja assegurada, com a permissão, determinada vantagem ao usuário, não auferida pela generalidade dos indivíduos, o uso por ele exercido deve proporcionar algum benefício de caráter geral. Por essa razão, também, embora o vocábulo permissão dê a ideia de faculdade que pode ser ou não exercida, na realidade o permissionário se obriga a utilizar o bem para o fim predeterminado, sob pena de, não o fazendo, ser-lhe retirado a permissão. (2018, p. 869)

Já José dos Santos Carvalho Filho (2012, p. 1159), leciona que “o ato de permissão de uso é praticado intuitu personae, razão por que sua transferência a terceiros só se legitima se houver consentimento expresso da entidade pertinente”, o que acarreta a prática de um novo ato, diferente do ato anterior que favorecia outro sujeito. Já Marçal Justen Filho (2005, p. 724) discorre em sua obra sobre exemplos de permissão de uso de imóveis públicos, dentre os quais a utilização da via pública (bem de uso comum) ou de área num prédio público (bem de uso especial) para implantação de empreendimento comercial como bancas de revistas, restaurantes, lanchonetes, etc.

Por fim, recomenda-se que seja suprimido o disposto no inciso III do art. 3º, assim com o inciso II, da cláusula quinta da minuta do termo de permissão de uso, visto que nos termo da OT do IGAM nº 3.145/2022, não há espaço para que a lei local imponha a obrigação de associação.

Verifica-se ainda que o proponente juntou aos autos em 15/02/2022 a relação dos atuais permissionários – Documento anexado “Levantamento dos Comerciantes”.

[1] Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 38ª edição, 2011, pág.584

[2] (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 17ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 994-995)

[3] STJ. Rel. José Delgado, RMS 16280/RJ, 1ª T., DJ 19 abr. 2004, p. 154.

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 010/2022, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer.

Guaíba, 15 de fevereiro de 2022.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara Municipal de Guaíba

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
15/02/2022 11:26:37