1. Relatório:

O Vereador João Caldas (PT) apresentou o Projeto de Resolução nº 019/2021, o qual “Institui o “Prêmio Zumbi dos Palmares” e o Prêmio “Dandara dos Palmares”, a ser conferido, anualmente, pela Câmara de Vereadores de Guaíba e da outras providencias”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do RI, a fim de que seja efetivado o controle da constitucionalidade, da competência e do caráter pessoal da proposição.

2. MÉRITO:

De fato, a norma insculpida no art. 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Guaíba prevê que cabe ao Presidente do Legislativo a prerrogativa de devolver ao autor as proposições manifestadamente inconstitucionalidade (art. 105, II), alheias à competência da Câmara (art. 105, I) ou ainda aquelas de caráter pessoal (art. 105, III). O mesmo controle já é exercido no âmbito da Câmara dos Deputados, com base em seu Regimento Interno (art. 137, §1º), e no Regimento Interno do Senado Federal (art. 48, XI) e foi replicado em diversos outros regimentos internos de outros parlamentos brasileiros.

A própria doutrina jurídica prevê o instituto do controle de constitucionalidade político também chamado de controle preventivo, através de exame perfunctório pela Presidência da Mesa Diretora. A devolução será efetivada mediante despacho fundamentado da Presidência, sempre indicando o artigo constitucional, da Lei Orgânica ou Regimental violado, garantido o direito do autor de recorrer dessa decisão ao Plenário, conforme o art. 105, parágrafo único do RI.

O processo legislativo brasileiro - conjunto das disposições que regulam o procedimento a ser seguido pelos órgãos competentes pela elaboração das leis e dos atos normativos - é composto por um conjunto de espécies normativas. O processo legislativo é matéria essencialmente constitucional e os tipos de espécies normativas estão previstos na Constituição Federal, em seu artigo 59, sendo Propostas de Emenda à Constituição (PEC), Projetos de Lei Complementar (PLP), Projetos de Lei Ordinária (PL), Projetos de Decreto Legislativo (PDC), Projetos de Resolução (PRC) e Medidas Provisórias (MPV):

 Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.

O direito brasileiro é organizado em um sistema de escalonamento das normas jurídicas, sendo a Constituição Federal de 1988 o diploma paradigma para a elaboração de todas as demais espécies legislativas. Em função da hierarquia das normas, exsurge do ordenamento jurídico o princípio da continuidade das leis, segundo o qual, “Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue” (art. 2º, LINDB). Diante disso, uma determinada norma jurídica só pode ser alterada ou revogada por meio de outra norma da mesma hierarquia; do contrário, a nova espécie legislativa não terá a aptidão de atingir a norma primária.

A espécie normativa “Resolução” é uma norma que tem como objetivo regular matérias de competência das Casas Legislativas, sendo de competência privativa dessas e gerando, de regra, efeitos internos. A Resolução é uma deliberação político-administrativa do parlamento que deve observar o processo legislativo, não estando sujeita a sanção do Poder Executivo. Obedece a procedimentos próprios estabelecidos no Regimento Interno de cada Casa Legislativa, sendo promulgadas pelo próprio Poder Legislativo.

Na lição lapidar Hely Lopes Meirelles, a “Resolução é deliberação do plenário sobre matéria de sua exclusiva competência e de interesse interno da Câmara, sendo promulgada por seu presidente. Não é lei, nem simples ato administrativo: é deliberação político-administrativa. Obedece ao processo legislativo da elaboração das leis, mas não se sujeita a sanção e veto do Executivo.” (in Direito Municipal Brasileiro. 16ª ed., p. 674, São Paulo, Malheiros, 2008).

Sob o ponto de vista formal, no caso em análise, a inovação jurídica virá a integrar nova norma do tipo Resolução, que dispõe sobre matéria de interesse interno da Câmara de Vereadores de Guaíba, estando adequada, portanto, quanto à forma legislativa a proposição apresentada.

Também sob o ponto de vista da iniciativa legislativa está adequada a proposição. Cabe registrar que o artigo 28, inciso III, da Lei Orgânica Municipal estabelece ser privativa a iniciativa da Câmara Municipal para propor normas que digam respeito a sua administração, o que se verifica cumprido na situação, considerando ter sido a proposta apresentada pelos membros da Câmara:

Art. 28 À Câmara Municipal, privativamente, entre outras atribuições, compete:

(...)

III - organizar seus serviços administrativos e nomear ou demitir seus funcionários e assessores, fixando seus vencimentos;

(...)

XI - deliberar, mediante Resolução, sobre assunto de sua economia interna e nos demais casos de sua competência privativa, por Decreto Legislativo;

O Poder Legislativo Municipal, em virtude de sua autonomia, possui prerrogativas próprias desse órgão (artigos 51, IV e 52, XIII, da CF/88), entre as quais se destacam a organização dos serviços internos, a livre deliberação sobre os assuntos de sua economia interna (interna corporis) e a elaboração do Regimento Interno. Recentemente, no âmbito de julgamento do Recurso Extraordinário (RE) nº 1.297.884, o E. Supremo Tribunal Federal fixou a tese de repercussão geral no Tema 1120, em 11/06/2021, nos seguintes termos:

Decisão: O Tribunal, por maioria, apreciando o tema 1.120 da repercussão geral, deu provimento ao recurso extraordinário para cassar o acórdão recorrido na parte em que reconheceu como inconstitucional o art. 4º da Lei nº 13.654/2018, a fim de que o Tribunal de origem recalcule a dosimetria da pena imposta, nos termos do voto do Relator, vencido o Ministro Marco Aurélio. O Ministro Gilmar Mendes acompanhou o Relator com Ressalvas. Foi fixada a seguinte tese: "Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis". Plenário, Sessão Virtual de 4.6.2021 a 11.6.2021.  . RE 1297884. Relator: Ministro Dias Toffoli.

Constata-se, portanto, que em linhas gerais o Projeto de Resolução nº 019/2021 está em conformidade com as regras do processo legislativo, com a Lei Orgânica e com o Regimento Interno, atendendo à competência e à iniciativa legislativa no que diz respeito á instituição do agraciamento, podendo as Comissões referidas e os parlamentares em conjunto com a sociedade civil organizar as comemorações e eventos, sem imperiosamente criar obrigações para a Mesa Diretora.

Portanto, em relação ao conteúdo da proposta, não há qualquer inconformidade no que diz respeito à instituição da consagração do ‘Prêmio Zumbi dos Palmares’ e do ‘Prêmio Dandara dos Palmares’ no âmbito do Poder Legislativo. Trata-se de matéria interna corporis do Poder Legislativo, isto é, referente à organização dos procedimentos desenvolvidos na Câmara, temática imune ao controle judicial (“judicial review”), cabendo ao próprio Legislativo a sua definição, conforme expressa o art. 28, II, da LOM. Verifica-se que as obrigações dizem respeito mais especificamente às Comissões Legislativas. Por outro lado, cabe às Comissões, quando da análise da propositura, certificarem-se que de que o agraciamento não irá adentrar na administração da Mesa Diretora do Poder Legislativo.

Já em relação ao parágrafo único do art. 3º, recomenda-se que seja suprimido, tendo em vista que cria obrigações para outro poder constitucionalmente instituído, afrontando o princípio da separação entre os poderes insculpido no art. 2º da Constituição Federal.

A cláusula de vigência deve ser revista para que atenda à técnica legislativa prevista no artigo 8º da Lei Complementar Federal nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, sendo reservada a cláusula "entra em vigor na data de sua publicação”.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela ausência de inconstitucionalidade manifesta do Projeto de Resolução nº 019/2021 e por sua regular tramitação, desde que seja suprimido o parágrafo único do art. 3º, por afronta ao princípio da separação entre os poderes (art. 2º da CRFB), cabendo às Comissões Permanentes análise pormenorizada da matéria.

Em caso de aprovação, faz-se necessário que a proposta seja encaminhada à Comissão de Constituição, Justiça e Redação para Redação Final, em atendimento à LC nº 95/98, que estabelece normas de técnica legislativa.

É o parecer.

Guaíba, 20 de janeiro de 2022.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
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