1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 003/2022 à Câmara Municipal, o qual “Altera os incisos I, II, III, IV, V, VI e IX do artigo 14 da Lei Municipal nº 1116, de 19 de março de 1993, cria o cargo de Sanitarista, acrescenta e extingue vagas do quadro de cargos e dá outras providências”. O projeto foi remetido a esta Procuradoria, para parecer jurídico, com fulcro no art. 105 do Regimento Interno.

Em 14 de janeiro, o proponente apresentou Substitutivo ao projeto original, a fim de adequar a propositura sob o ponto de vista da técnica legislativa.

2. MÉRITO:

2.1. Da competência e da iniciativa

Primeiramente, no que diz respeito à repartição de competências dos entes federados, o artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A medida que se pretende instituir se insere, efetivamente, na definição de interesse local, uma vez que diz respeito ao estrito âmbito do Município de Guaíba. Consoante da jurisprudência do E. STF, as competências legislativas do município caracterizam-se pelo princípio da predominância do interesse local, que, apesar  de difícil conceituação, refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às suas necessidades imediatas, o que é o caso da propositura legislativa em análise.

Verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da criação de cargos efetivos no âmbito do Poder Executivo Municipal, o que compete ao Chefe desse Poder, nos termos do artigo 61, § 1º, inc. II, alínea “a”, da CF/88, do artigo 60, inc. II, alínea “a”, da CE/RS e do artigo 119, inc. II, da Lei Orgânica Municipal:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Verifica-se estar adequada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado trata da organização do quadro de servidores do Poder Executivo Municipal, o que compete ao Prefeito Municipal, nos termos da alínea “a” do inciso II do §1o do art. 61 da Constituição Federal, reproduzido por simetria, por ser norma de reprodução obrigatória, pelo artigo 119, inc. I, da Lei Orgânica Municipal:

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Diante do exposto, a organização do quadro de cargos públicos é matéria de conveniência e oportunidade do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 52, inc. XI, e 119, inciso I, da Lei Orgânica Municipal, competindo ao soberano Plenário, no presente caso, decidir pela aprovação dos cargos em questão.

2.2. Do conteúdo do projeto de lei

Quanto à matéria de fundo da propositura legislativa, busca-se a alteração da Lei nº 1.116/1993, a qual “Reorganiza no Serviço Público Municipal de Guaíba o Plano Classificado de Cargos e dá outras providências”, especificamente pretendendo:

- criar 07 (sete) vagas de Merendeira Escolar, 24 (vinte e quatro) vagas de Monitor Infantil, 10 (dez) vagas de Agente Educador e 01 (uma) vaga de Nutricionista;

- criar 02 (dois) cargos de Sanitarista e acrescenta 25 (vinte e cinco) vagas de Técnico em Enfermagem, 06 (seis) vagas de Enfermeiro, 03 (três) vagas de Farmacêutico, 01 (uma) vaga de Fisioterapeuta, 02 (duas) vagas de artesão e 02 (duas) vagas de Bacharel em Educação Física;

- criar 01 (uma) vaga de Tesoureiro e 03 (três) vagas de Contador;

- criar 16 (dezesseis) vagas de Auxiliar de Apoio Administrativo e 02 (duas) vagas de Procurador;

- criar 03 (três) vagas de Engenheiro Civil e 02 (duas) vagas de Fiscal Sanitário;

- criar 13 (treze) vagas de Fiscal de Trânsito;

- criar 06 (seis) vagas de Assistente Social e 06 (seis) vagas de Psicólogo;

- alterar as atribuições do cargo de ‘Motorista de Veículo Pesado’;

- acrescentar atribuições ao cargo de ‘Fiscal de Trânsito’;

- alterar as atribuições do cargo de ‘Vigilante Municipal’;

- alterar os requisitos de provimento do cargo de ‘Auditor de Receitas’;

- e extinguir cargos vagos.

A proposição pretende ainda criar cargo novo no serviço público municipal, a saber: 02 (dois) cargos de Sanitarista.

No que diz respeito à extinção de 105 vagas do cargo de Servente de Escola, 03 vagas do cargo de Bibliotecário, 26 vagas do cargo de Auxiliar de enfermagem, 19 vagas do cargo de Digitador de Computador, 07 vagas do cargo de Ajudante de cozinheiro, 01 (uma) vaga do cargo de Auxiliar de Manutenção, 49 (quarenta e nove) vagas do cargo de Servente de Limpeza, 127 (cento e vinte e sete) vagas do cargo de Vigilante Municipal, 09 (nove) vagas do cargo de Recepcionista, 46 (quarenta e seis) vagas do cargo de Auxiliar de Escritório, 07 (sete) vagas do cargo de Telefonista, 07 (sete) vagas do cargo de Auxiliar de Pessoal, 03 (três) vagas do cargo de Administrador, 192 (cento e noventa e duas) vagas do cargo de Operário, 19 (dezenove) vagas do cargo de Jardineiro, 09 (nove) vagas do cargo de Eletricista, 01 (uma) vaga do cargo de Fiscal Agropecuário, 01 (uma) vaga do cargo de Desenhista Projetista e 02 (duas) vagas de Engenheiro, 12 (doze) vagas do cargo de Motorista, 02 (duas) vagas do cargo de Mecânico Eletricista, 07 (sete) vagas do cargo de Mecânico, 04 (quatro) vagas do cargo de Fiscal de Transportes e 12 (doze) vagas do cargo de Agente Fiscalizador de Trânsito, conforme propõem os arts. 12 a 17 da proposição, verifica-se em consulta ao Relatório de Cargos (12/2021) disponível no Portal da Transparência da Prefeitura Municipal de Guaíba, que:

- das 150 vagas existentes de Servente de Escola apenas 45 estão providas; das 04 vagas de Bibliotecário apenas 1 está provida; das 50 vagas existentes de Auxiliar de enfermagem, apenas 4 estão providas; das 20 vagas existentes de Digitador, apenas 1 está ocupada; das 8 vagas existentes de Ajudante de cozinheiro, nenhuma está ocupada; das 2 vagas existentes de Auxiliar de Manutenção, apenas 1 está provida; das 50 vagas de Servente de Limpeza apenas 1 está ocupada; das 200 vagas de Vigilante Municipal, apenas 73 estão providas; das 10 vagas de Recepcionista apenas 1 está provida; das 50 vagas de Auxiliar de Escritório apenas 4 estão ocupadas; das 9 vagas de Telefonista apenas 2 estão providas; das 10 vagas de Auxiliar de Pessoal apenas 3 estão ocupadas; das 4 vagas de Administrador apenas 1 está provida; das 204 vagas de Operário apenas 11 estão ocupadas; das 20 vagas de Jardineiro apenas 1 está provida; das 10 vagas de Eletricista apenas 1 está ocupada; das 2 vagas de Fiscal Agropecuário apenas 1 está provida; das 2 vagas de Desenhista Projetista apenas 1 está ocupada; das 4 vagas de Engenheiro apenas 2 estão ocupadas; das 50 vagas de Motorista apenas 38 estão providas; das 3 vagas de Mecânico Eletricista apenas 1 está ocupada; das 8 vagas de Mecânico somente 1 está provida; das 5 vagas de Fiscal de Transportes somente 1 está ocupada; quanto ao cargo de Agente Fiscalizador de Trânsito, o Portal deve ser atualizado, visto que constam 10 vagas e somente 6 estão providas, mas a Lei Municipal nº 1.116/1993 prevê 18 vagas, sendo possível a pretendida extinção de 12 vagas.

Cabe sublinhar que o Projeto Substitutivo alterou o número de vagas a serem extintas dos cargos de Vigilante Municipal, de 127 para 122 vagas, de 9 para 0 a extinção de vagas do cargo de Eletricista, de 2 para 0 a extinção de vagas do cargo de Engenheiro, de 12 para 0 a extinção de vagas do cargo de Agente Fiscalizador de Trânsito.

Portanto, totalmente possíveis as pretendidas extinções. A título de informação, consta-se que há divergência de dados entre o número de determinados cargos da Lei nº 1.116/1993 e o número constante no Portal da Transparência, devendo o Portal ser atualizado (vide o número de cargos de Operário: 376 no Portal x 204 na Lei nº 1.116/93 e de Agente Fiscalizador de Trânsito: 10 no Portal x 18 na Lei nº 1.116/93).

2.3. Do cumprimento das exigências orçamentário-financeiras

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto para a criação de cargos públicos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de natureza orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88 e dos artigos 17, 20 e 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Tais regras estão atendidas nos autos da proposição, visto que foi apresentada estimativa de impacto orçamentário-financeiro que contempla as informações necessárias. Ainda, dispõe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

No sentido da necessidade de demonstração das premissas e da metodologia de cálculo utilizada, veja-se o acórdão nº 883/2005 do TCU:

Quando houver criação, expansão, aperfeiçoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:

[...]

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo. Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa. As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental.

O impacto orçamentário datado de 09 de janeiro esclarece que o projeto em apreço “totaliza um impacto permanente de despesa no total de R$ 314.411,94 mensais” e que o índice de despesa com pessoal projetado é de 46,77%, não ultrapassando o limite para a emissão de alerta, nem atingindo o limite prudencial no art. 22, parágrafo único, da LRF (51,3%).

Em relação à prévia dotação orçamentária, ficou comprovado no impacto orçamentário que há recursos suficientes para o atendimento da despesa, sem que se atinjam os limites aplicáveis ao Poder Executivo em âmbito municipal. Quanto à autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, verifica-se que há previsão no artigo 25, o que se comprova da leitura da Lei Municipal nº 4.081/2021.

Portanto, visto que não serão atingidos quaisquer dos limites previstos na CF/88 e na Lei Complementar nº 101/00, tem-se por cumpridas as exigências de caráter financeiro para a aprovação do Substitutivo ao Projeto de Lei do Executivo nº 003/2022.

 2.4. Da Técnica Legislativa

Foi devidamente realizada, através do Substitutivo, a revisão dos quadros constantes nos arts. 1º a 7º da propositura original, considerando-se a redação do caput, e o disposto no art. 14 da Lei nº 1.116, de 1993. O quadro encontrava-se em descompasso com a descrição do caput, que refere que o quadro permanente de cargos “passa a contar com mais (...)”, isto é, o que deveria constar é o número total de cargos, considerando-se o número a ser criado, juntamente ao atualmente. Com efeito, a redação do Substitutivo veio solucionar a questão.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Substitutivo ao Projeto de Lei nº 003/2022, de autoria do Poder Executivo Municipal, por inexistirem óbices de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

                        É o parecer.

Guaíba, 14 de janeiro de 2022.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
19/01/2022 15:26:54