1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 005/2022 à Câmara Municipal, o qual “Dispõe sobre o aporte inicial para atender às despesas decorrentes da adesão ao Plano de Previdência Complementar de que trata a Lei Ordinária nº 4.033, de 16 de agosto de 2021”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência para análise nos termos do artigo 105 do Regimento Interno da Câmara Municipal de Vereadores.

2. MÉRITO:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir a sua organização, legislação, a administração e o governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

A medida que se pretende instituir se insere, efetivamente, na definição de interesse local, uma vez que diz respeito ao estrito âmbito do Município de Guaíba, além de referir-se à competência constitucional de instituição de Regime de Previdência Complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, tendo em vista que o Convênio a ser firmado exige do ente aporte inicial a título de adiantamento de contribuições, objeto do presente projeto de lei.

A contribuição social dos servidores públicos titulares de cargos efetivos é norma de matriz constitucional prevista no art. 40, caput, da Constituição Federal, o qual assegura aos servidores titulares desses cargos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios um regime de previdência de caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do ente federativo e dos servidores, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial.

Com efeito, a propositura legislativa em análise possui sólido fundamento em nossa Constituição Federal, pois com a promulgação da Emenda Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019, os Entes federados passaram a ter a obrigatoriedade de instituírem Regime de Previdência Complementar - RPC para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, conforme se oberva do novel § 14º do art. 40 da CF/88:

Art. 40 (...)

§ 14 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdência complementar para servidores públicos ocupantes de cargo efetivo, observado o limite máximo dos benefícios do Regime Geral de Previdência Social para o valor das aposentadorias e das pensões em regime próprio de previdência social, ressalvado o disposto no § 16. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019).

A iniciativa para o processo legislativo, por sua vez, também está adequada, visto que o Projeto de Lei nº 005/2022 propõe a autorização legislativa para aporte inicial a título de adiantamento de contribuições para a instituição do Regime de Previdência Complementar no âmbito do Município de Guaíba, para o que se considera haver iniciativa privativa devido à reserva de administração baseada na cláusula da separação de poderes (art. 2º da CF/88 e art. 5º da CE/RS) e consoante determina o art. 40, § 14 da Constituição Federal.

Nesse sentido, o E. Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade na ADI 3297, assentou a iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo para a instituição do RPC tendo em vista a existência, no âmbito de cada ente da federação, de apenas um regime próprio de previdência social (RPPS) e única unidade gestora do respectivo regime (art. 40, § 20, da CF) e também de apenas um novo Regime de Previdência Complementar - RPC, para atender isonomicamente a todos os servidores públicos, sem que isso represente ofensa ao princípio da Separação dos Poderes, consoante o acórdão a seguir Ementado:

O Regime de Previdência Complementar (RPC) é facultativo, tanto na instituição, pelo ente federativo, quanto na adesão, por parte do servidor. A norma constitucional impõe que os benefícios a serem pagos pelo RPC sejam estruturados exclusivamente na modalidade de contribuição definida (art. 40, § 15, da CF), permitindo ao participante indicar o valor de sua contribuição mensal e projetar o valor da renda a ser recebida no momento de sua aposentadoria. Por isso, a mudança nas regras de aposentadoria não compromete as prerrogativas funcionais e institucionais do Poder Judiciário e de seus membros.

[ADI 3.297, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 11-10-2019, P, DJE de 25-10-2019.]

Ademais, conforme dispõe o art. 61, § 1°, II, c, são de iniciativa privativa do Presidente da República, e por extensão do Prefeito Municipal, as leis que disponham sobre aposentadoria dos servidores públicos, sendo tal norma prestigiada pela redação dos §§ 14 e 15 e do art. 40 da CF/88:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II - disponham sobre:

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

Quanto à matéria de fundo, também não há qualquer óbice à proposta. Com a promulgação da EC nº 103/2019, todos os entes federativos que possuam Regimes Próprios de Previdência Social – RPPS deverão instituir, no prazo de 2 anos a partir da data de entrada em vigor da referida Emenda, o RPC para seus servidores públicos de cargo efetivo, nos termos do art. 9º, § 6º da EC nº 103/2019, ou seja, até 13/11/2021.

O Regime de Previdência Complementar é um sistema de benefício previdenciário que limita as aposentadorias e as pensões dos servidores efetivos ao teto do RGPS e em que o servidor efetivo contribui para o Regime Próprio de Previdência Complementar (RPPS) até o teto do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e após a aposentadoria passa a receber do Estado um benefício previdenciário que estará limitado ao teto do RGPS. Com o RPC, o servidor passa a ter um benefício maior que o teto do RGPS, desde que venha a aderir ao Plano de Benefícios administrado por uma Entidade de Previdência Complementar e contribua sobre o valor de sua remuneração que exceder teto do Regime Geral de Previdência Social. A adesão ao RPC é facultativa e desvinculada da previdência pública (RGPS e RPPS), conforme previsto no art. 202 da Constituição Federal.[1]

É inquestionável o efeito do RPC como parte da solução para o necessário equilíbrio atuarial e financeiro previsto no art. 40 da CF/88 dos regimes públicos e obrigatórios e, não menos importante, para a saúde financeira do respectivo ente patrocinador. O RPC constitui, simplificadamente, em capitalização através de uma reserva de recursos das contribuições do servidor participante e do ente patrocinador e dos rendimentos advindos dos investimentos dessas contribuições em nome do participante. A norma constitucional impõe que os benefícios a serem pagos pelo RPC sejam estruturados exclusivamente na modalidade de contribuição definida (art. 40, § 15, da CF). Constituindo-se em plano na modalidade contribuição definida, os recursos das contribuições e os respectivos rendimentos serão contabilizados em contas próprias e segregadas, permitindo o controle e a transparência necessários à supervisão e fiscalização do ente patrocinador e dos servidores participantes.

Nos exatos termos do que previsto na Lei Complementar nº 109, de 29 de maio de 2001, a qual “Dispõe sobre o Regime de Previdência Complementar e dá outras providências”, o Projeto de Lei do Executivo nº 005/2022 prevê que a condição de patrocinador de um plano será efetivada por intermédio da celebração de um convênio de adesão entre o patrocinador (o Município de Guaíba) e a Entidade Fechada de Previdência Complementar - EFPC. Consoante a Justificativa da propositura, “De acordo com o item 2.1 do Termo de Compromisso a ser assinado entre as partes, o PATROCINADOR GUAÍBA deverá realizar um aporte inicial de R$ 7.353,00 (sete trezentos e cinquenta e três reais) em favor da FUNDAÇÃO, a título de adiantamento de contribuições, em parcela única, com vencimento em até 90 (noventa) dias a contar da aprovação do Convênio de Adesão pelo órgão governamental competente”.

Da mesma forma o IGAM, em seu BOLETIM DE ORIENTAÇÃO TÉCNICA PARA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA de Set/2021 orienta pela possibilidade de instituição de aportes iniciais pelo ente:

Poderá haver aportes iniciais por parte do ente público para constituição do novo plano de previdência complementar, se essa for a modalidade de adesão escolhida. Esses aportes serão depois devolvidos pela entidade de previdência complementar corrigidos monetariamente, e devem ser contabilizados como despesa orçamentária, contudo, não fazem parte das Variações Patrimoniais Diminutivas – VPD, mas devem ser contabilizadas no ativo circulante ou não circulante conforme a expectativa da devolução.

Cabe ressaltar que a necessária instituição do RPC do Município de Guaíba até 13/11/2021 se dará com a publicação, pelo órgão fiscalizador de que trata a Lei Complementar no 109, de 29 de maio de 2001, do ato de aprovação do convênio de adesão que houver sido celebrado entre o Município e a entidade fechada de previdência complementar.

Com efeito, a Lei Municipal nº 4.033, de 16 de agosto de 2021, a qual “Institui o Regime de Previdência Complementar no âmbito do Município de Guaíba; fixa o limite máximo para a concessão de aposentadorias e pensões pelo regime de previdência de que trata o art. 40 da Constituição Federal; autoriza a adesão a plano de benefícios de previdência complementar; e dá outras providências”, previu em seu artigo 24 que em caso de necessidade, aporte a título de adiantamento de contribuições pudesse ser autorizado por lei específica, o que a propositura em apreço pretende autorizar:

Art. 24. Eventual aporte inicial a título de adiantamento de contribuições poderá ser autorizado por lei específica, cujas regras de compensação deverão estar expressas no convênio de adesão ou no contrato com a entidade fechada de previdência complementar.

[1] http://sa.previdencia.gov.br/site/2020/02/guiaentesfederativos20.02.pdf

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 005/2022, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, estando de acordo com o mandamento constitucional previsto no art. 40, § 14, da Constituição Federal.

É o parecer.

Guaíba, 17 de janeiro de 2022.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS 107.136