1. Relatório

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 006/2022 à Câmara Municipal, o qual concede reajuste aos vencimentos dos servidores públicos do Poder Executivo Municipal, exceto para os cargos comissionados e funções gratificadas. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pelo Presidente da Câmara para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno.

2. MÉRITO

2.1 Da competência municipal e da iniciativa do processo legislativo

Em relação à competência, não há qualquer óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

O reajuste que se pretende aprovar se insere, efetivamente, na definição de interesse local, uma vez que compete a cada esfera da federação (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), por meio de cada poder constituído, promover a política remuneratória do serviço público, de modo que cabe ao Município de Guaíba adotar essa medida quanto aos seus servidores, nos termos do art. 30, inciso I, da CF/88.

A iniciativa para a deflagração do processo legislativo, por sua vez, está adequada, pois o projeto apresentado trata da concessão de reajuste aos servidores municipais vinculados ao Poder Executivo, o que tem fundamento no art. 61, § 1º, inc. II, “a”, da CF/88, no art. 60, inc. II, alínea “a”, da CE/RS e no art. 119, inc. I, da Lei Orgânica Municipal.

2.2 Considerações sobre o reajuste remuneratório

O Prefeito propôs o projeto de lei argumentando que houve negociação entre o Poder Executivo e a representação sindical dos servidores do quadro geral e do quadro do magistério, a qual restou exitosa para definir um reajuste remuneratório no percentual de 8,1816%, que vigorará a partir de 1º de janeiro de 2022 e será deduzido do percentual a ser aplicado por ocasião da revisão geral anual a ocorrer no mês de março, data-base definida pela Lei Municipal nº 1.622/2001.

Em outras palavras, busca-se modificar a política remuneratória dos padrões básicos de vencimentos dos cargos efetivos, dos contratados por tempo determinado, de salários, proventos, pensões, bolsas-estágio e verbas de representação dos membros do Conselho Tutelar para conceder-lhes um reajuste de 8,1816%, a contar de 1º de janeiro de 2022, percentual este que será deduzido na revisão geral anual (art. 2º).

Na CF/88, o art. 37, inciso X, regula a forma de fixação e de alteração da remuneração dos servidores públicos, exigindo-se lei específica para cada caso e assegurando-se, ainda, a revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

X – a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;

 Veja-se, nesse sentido, a elucidação dos Ministros Marco Aurélio e Carlos Ayres Britto, do Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.459/RS:

Revisão geral distingue-se de aumento. Revisão geral implica simples manutenção do equilíbrio da equação inicial, afastando-se a perda sofrida por agentes públicos e servidores em virtude da inflação. Revisão geral, e o texto da Lei Fundamental a quer, repita-se, anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices – não resulta em acréscimo, mas na atualização monetária, de modo a eliminar os efeitos da inflação e com isso repor o poder aquisitivo da parcela percebida. (grifamos)

Entendo que em matéria de remuneração há apenas duas categorias ou dois institutos. Ou o instituto é da revisão, a implicar mera reposição do Poder aquisitivo da moeda, por isso que a Constituição no inciso X do artigo 37 fala de índices e datas absolutamente uniformes, iguais; ou, não sendo revisão, será reajuste – que eu tenho como sinônimo de aumento. Então, de um lado, temos ou revisão, que não é aumento, é mera recomposição do poder aquisitivo da moeda, ou, então, aumento. Mesmo que a lei chame de reajuste, entendo que é um aumento. Aí, sim, há uma elevação na expressão monetária do vencimento mais do que nominal e, sim, real. Aumento tem a ver com densificação no plano real, no plano material do padrão remuneratório do servidor; revisão, não. Com ela se dá uma alteração meramente nominal no padrão remuneratório do servidor, mas sem um ganho real.

Assim, seguindo-se o entendimento acima exposto, em matéria de remuneração há apenas dois institutos a serem compreendidos: revisão e reajuste. A revisão é a recomposição das perdas inflacionárias ocorridas durante determinado período, não se tratando de aumento, pois, embora haja uma elevação nominal da expressão monetária, não há, de fato, aumento real do padrão remuneratório. O reajuste, por outro lado, consiste na densificação do vencimento no plano real, para além dos índices inflacionários, tratando-se, efetivamente, de um aumento.

Na presente situação, o Prefeito propõe o projeto de lei com o objetivo de conceder reajuste aos servidores municipais no percentual de 8,1816%, destacando, entretanto, que tal percentual será deduzido por ocasião da revisão geral anual, cuja data-base é o mês de março, conforme a Lei Municipal nº 1.622/2001. Tal procedimento já foi discutido na jurisprudência e possui amparo constitucional, pois o Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.726, declarou constitucional a redação do então vigente art. 3º da Lei Federal nº 10.331/2001, que regulamentava o inciso X do art. 37 da CF/88 e previa:

Art. 3º Serão deduzidos da revisão os percentuais concedidos no exercício anterior, decorrentes de reorganização ou reestruturação de cargos e carreiras, criação e majoração de gratificações ou adicionais de todas as naturezas e espécie, adiantamentos ou qualquer outra vantagem inerente aos cargos ou empregos públicos.

Leia-se a ementa do referido julgado, aqui utilizado como fundamento:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI FEDERAL 10331/01 QUE REGULAMENTA A REVISÃO GERAL E ANUAL DA REMUNERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS. ARTIGO 3º: POSSIBILIDADE DE DEDUÇÃO DOS ADIANTAMENTOS OU QUAISQUER OUTROS AUMENTOS CONCEDIDOS NO EXERCÍCIO ANTERIOR. CONSTITUCIONALIDADE. 1. O inciso X do artigo 37 da Carta Federal autoriza a concessão de aumentos reais aos servidores públicos, lato sensu, e determina a revisão geral anual das respectivas remunerações. Sem embargo da divergência conceitual entre as duas espécies de acréscimo salarial, inexiste óbice de ordem constitucional para que a lei ordinária disponha, com antecedência, que os reajustes individualizados no exercício anterior sejam deduzidos da próxima correção ordinária. 2. A ausência de compensação importaria desvirtuamento da reestruturação aprovada pela União no decorrer do exercício, resultando acréscimo salarial superior ao autorizado em lei. Implicaria, por outro lado, necessidade de redução do índice de revisão anual, em evidente prejuízo às categorias funcionais que não tiveram qualquer aumento. 3. Espécies de reajustamento de vencimentos que são interrelacionadas, pois dependem de previsão orçamentária própria, são custeadas pela mesma fonte de receita e repercutem na esfera jurídica dos mesmo destinatários. Razoabilidade da previsão legal. Ação direta improcedente. Decisão: Por maioria, o Tribunal julgou improcedente o pedido formulado na inicial, vencidos os Senhores Ministros Ilmar Galvão e Sepúlveda Pertence, que limitavam a pecha a parte do artigo 3º, da Lei nº 10.331, de 18 de dezembro de 2001, salvo no tocante ao vocábulo "adiantamentos", no que ligados à revisão, e o Presidente, o Senhor Ministro Março Aurélio, que julgava totalmente procedente o pleito para declarar a inconstitucionalidade do artigo 3º da referida lei. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Celso de Mello. Falaram, pelo requerente, o Dr. Wladimir Sérgio Reale, e, pelo Ministério Público Federal, o Dr. Haroldo Ferraz da Nóbrega, Vice-Procurador-Geral da República. Plenário, 05.12.2002.

No mesmo sentido, a jurisprudência da 2ª Turma do STF e também do STJ:

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REESTRUTURAÇÃO DE CARREIRA. AUMENTO. DEDUÇÃO DA REVISÃO GERAL ANUAL. POSSIBILIDADE. O texto normativo inserido artigo 37, X, da Constituição do Brasil não impede a dedução de eventuais aumentos decorrentes da reestruturação da carreira, criação e majoração de gratificações e adicionais ou de qualquer outra vantagem inerente ao respectivo cargo ou emprego da revisão geral de vencimentos. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, Segunda Turma, AgRg no RE n.º 57.3316, Relator: Min. Eros Grau, julgado em 04/11/2008).

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DELEGADOS DE POLÍCIA. AUMENTO. DEDUÇÃO DA REVISÃO GERAL ANUAL. POSSIBILIDADE. PROVIMENTO NEGADO. 1. Na esteira do decidido pelo Supremo Tribunal Federal, esta Corte de Justiça tem entendido que o art. 37, X, da Constituição Federal não impede a dedução de eventuais aumentos decorrentes da reestruturação da carreira, criação e majoração de gratificações e adicionais ou de qualquer outra vantagem inerente ao respectivo cargo ou emprego da revisão geral de vencimentos. Precedentes. 2. Agravo regimental não provido. (STJ, Sexta Turma, AgRg no RMS nº 29.693 – GO, Rel.: Min. Rogerio Schietti Cruz, 24/02/2015).

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. REVISÃO GERAL ANUAL. COMPENSAÇÃO COM REAJUSTES ANTERIORES. POSSIBILIDADE. ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONFORMIDADE COM A JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO STF E DO STJ. 1. Consoante jurisprudência pacífica deste Tribunal Superior, bem como do Supremo Tribunal Federal, o art. 37, X, da CF não impede a dedução de eventuais aumentos decorrentes da reestruturação da carreira, criação e majoração de gratificações e adicionais ou de qualquer outra vantagem inerente ao cargo público ou emprego da revisão geral de vencimentos. 2. Assim, mostra-se possível a compensação das revisões gerais anuais com anteriores reajustes concedidos à classes de servidores, desde que haja previsão legal, como na hipótese. 3. Agravo regimental não provido. (STJ, Primeira Turma, AgRg no RMS nº 32.672 – GO, Relator: Min. Benedito Gonçalves, julgado em 25/06/2013).

Ademais, esse é o mesmo entendimento do Tribunal de Justiça do RS:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICÍPIO DE CIRÍACO. LEI MUNICIPAL Nº 1.876/2019. REVISÃO GERAL ANUAL. EXCLUSÃO DOS PROFESSORES. INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 33, § 1º, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. AFRONTA AO PRINCÍPIO DA ISONOMIA. PRECEDENTES DESTA CORTE. [...] 3. Nada obstante, conforme já decidiu esta Corte, possível é a dedução do percentual concedido pela atualização do piso nacional ao magistério municipal na revisão geral anual. Ocorre que tal abatimento deve estar previsto em lei, não sendo cabível autorização por via jurisdicional, de modo que improcedente o pedido nessa parte. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE PROCEDENTE EM PARTE. UNÂNIME. (Direta de Inconstitucionalidade, Nº 70084393024, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Rui Portanova, Julgado em: 20-11-2020)

Dessa forma, como se percebe dos acórdãos da jurisprudência acima elencados, não há vedação a que ocorra a dedução de aumentos decorrentes de reestruturação de carreiras e da política remuneratória dos cargos por ocasião da revisão geral anual, desde que haja previsão legal nesse sentido, presente na situação, considerando o disposto no art. 2º.

2.3 Do atendimento aos requisitos de natureza financeira

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto que verse sobre a concessão de vantagens deve demonstrar o cumprimento de requisitos de ordem orçamentária, previstos no artigo 169, § 1º, da CF/88, e dos artigos 15, 16, 17, 20 e 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000).

Prevê o artigo 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Tais regras não estão atendidas, visto que, além da previsão autorizativa no art. 26 da Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei Municipal nº 4.081, de 09 de dezembro de 2021), foi apresentada a estimativa de impacto orçamentário-financeiro no projeto de lei, contemplando as informações necessárias. Ainda, dispõe o art. 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

No sentido da necessidade de demonstração das premissas e da metodologia de cálculo utilizada, veja-se o Acórdão nº 883/2005 do TCU:

Quando houver criação, expansão, aperfeiçoamento de ações governamentais (estaduais ou municipais) que resultem no aumento de despesa, estas só podem ser instituídas se atendidos os seguintes requisitos:

[...]

4) parâmetros (premissas) e metodologia de cálculo utilizada para estimativas de gastos com cada criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental. Este documento deve ser claro, motivado e explicativo, de modo a evidenciar de forma realista as previsões de custo e seja confiável, ficando sujeito à avaliação dos resultados pelo controle interno e externo. Esses elementos devem acompanhar a proposta de criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo quando for necessária a aprovação legislativa. As regras se aplicam a todos os poderes e órgãos constitucionais. Sem o atendimento a essas exigências sequer poderá ser iniciado o processo licitatório (§ 4º do art. 16) para contratação de obras, serviços e fornecimentos relacionados ao implemento da ação governamental.

Quanto ao disposto no art. 17 da LRF, cabe reiterar que a estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresenta a origem dos recursos para o custeio da despesa e contém as premissas básicas, comprovando-se, ainda, que a despesa criada não afetará as metas de resultados fiscais.

Por fim, estabelecem os artigos 19 e 20 da LC nº 101/00:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I - União: 50% (cinqüenta por cento);

II - Estados: 60% (sessenta por cento);

III - Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III - na esfera municipal:

b) 54% (cinquenta e quatro) para o Executivo.

De acordo com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, a receita corrente líquida para o exercício de 2022 é de R$ 335.325.600,00. A despesa total com pessoal projetada para o final do exercício, com o impacto, é de R$ 175.017.393,85, representando 51,20% da receita corrente líquida, percentual abaixo do limite prudencial estabelecido pelo art. 22, parágrafo único, da LRF, que vedaria a instituição do reajuste.

Portanto, atendidas as exigências da CF/88 e da LRF no aspecto orçamentário e financeiro, o Projeto de Lei nº 006/2022, salvo melhor juízo, está apto para tramitação regimental, por estar compreendido na competência municipal e na iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

3. Conclusão

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Executivo nº 006/2022, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 17 de janeiro de 2022.

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B

GUSTAVO DOBLER:02914216017
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