1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 069/2021 à Câmara Municipal, o qual “Altera a Lei Municipal nº 3208/2014, de 11 de novembro de 2014 que institui o Código Tributário Municipal”. A proposição foi encaminhada a esta Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno.

2. MÉRITO:

O artigo 18 da Constituição Federal de 1988, inaugurando o tema da organização do Estado, prevê que “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.” O termo “autonomia política”, sob o ponto de vista jurídico, congrega um conjunto de capacidades conferidas aos entes federados para instituir sua organização, legislação, administração e governo próprios.

A autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios, é tratada no artigo 30 da Lei Maior, nos seguintes termos:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

As alterações pretendidas se inserem na definição de interesse local, uma vez que dizem respeito ao estrito âmbito do Município de Guaíba, além de se referirem à competência constitucional de arrecadar os tributos que cabem ao referido ente federativo, entre os quais estão a Taxa de Licença para Localização e a Taxa de Fiscalização e Funcionamento, objetos da proposição.

A iniciativa para o processo legislativo, por sua vez, também está adequada, visto que o Projeto de Lei do Executivo nº 069/2021 propõe alterações no Código Tributário Municipal, matéria para a qual é reconhecida a iniciativa concorrente, nos termos do artigo 61 da CF/88, artigo 59 da CE/RS e artigo 38 da Lei Orgânica Municipal.

A respeito disso, cumpre salientar que, segundo o entendimento jurisprudencial dominante, cabe ao Município a responsabilidade pela consecução de sua legislação tributária, pertencendo ao Executivo, ao Legislativo e, ainda, à população, através de iniciativa popular, a iniciativa dos referidos projetos de lei, por não haver qualquer restrição expressa à iniciativa para matéria tributária:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO OPOSTOS DE DECISÃO MONOCRÁTICA. CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. PROCESSO LEGISLATIVO. NORMAS SOBRE DIREITO TRIBUTÁRIO. INICIATIVA CONCORRENTE ENTRE O CHEFE DO PODER EXECUTIVO E OS MEMBROS DO LEGISLATIVO. POSSIBILIDADE DE LEI QUE VERSE SOBRE O TEMA PERCUTIR NO ORÇAMENTO DO ENTE FEDERADO. IRRELEVÂNCIA PARA FINS DE DEFINIÇÃO DOS LEGITIMADOS PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO. AGRAVO IMPROVIDO. I. A iniciativa de leis que versem sobre matéria tributária é concorrente entre o chefe do poder executivo e os membros do legislativo. II. A circunstância de as leis que versem sobre matéria tributária poderem repercutir no orçamento do ente federado não conduz à conclusão de que sua iniciativa é privativa do chefe do executivo. III. Agravo Regimental improvido. (STF - RE: 590697 MG, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Data de Julgamento: 23/08/2011, Segunda Turma, Data de Publicação: DJe-171 DIVULG 05-09-2011 PUBLIC 06-09-2011 EMENT VOL-02581-01 PP- 00169).

No caso, o projeto em questão partiu do próprio Poder Executivo, que pretende fazer alterações no Código Tributário Municipal, não havendo, portanto, qualquer obstáculo constitucional à competência e à iniciativa exercidas na proposta.

Quanto à matéria de fundo, de modo geral, não há óbices à proposta. A exposição de motivos do projeto justifica que “... atualmente as definições que constituem os tributos mencionados apresentam imprecisão em alguns de seus termos, bem como algumas duplicidades em seus dispositivos...” e que busca a “... adequação de duas taxas que apresentam inconsistências em sua redação e podem causar, inclusive, confusão ao sujeito passivo quanto ao seu fato gerador”.

A taxa de polícia é o tributo cobrado quando o Estado emprega o seu poder de polícia, limitando o exercício do direito de propriedade e liberdade do contribuinte, compelindo-o a respeitar preceitos legais, utilizando-se de mecanismos como, por exemplo, avaliar, calcular, verificar, vistoriar, examinar, proibir, permitir ou negar. As taxas de fiscalização e de licença de localização são espécies tributárias exigidas pelo ente municipal como forma de ressarcimento dos custos necessários ao exercício do poder de polícia, consubstanciado na verificação do local e sua compatibilidade com as regras de direito urbanístico e a constatação de que vêm sendo mantidas as condições iniciais da licença.

Os tributos denominados de taxas têm sua previsão no artigo 145, inciso II, parágrafo 2º, da Constituição Federal, verbis:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

(...)

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

(...)

§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.

O dispositivo constitucional autoriza a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios a instituir taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.

Em diversos precedentes a Suprema Corte tem reiterado o entendimento de que nem sempre é ilegal a taxa para renovação de licença para localização de estabelecimento porque considera de absoluta pertinência a cobrança,  quando derivada do exercício do poder de polícia. Neste sentido são os precedentes:

Recurso extraordinário inadmitido. 2.  Taxa de renovação de licença para localização, instalação e funcionamento. 3. Poder de Polícia garantido constitucionalmente. 210 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRgRE n. 222.246-6-SP, Rel.  Min. Néri da Silveira, Segunda  Turma, unânime, DJ de 10.09.1999).

Efetivamente, para o STF, a taxa de renovação anual de licença para localização, instalação e funcionamento de estabelecimentos comerciais e similares é legal desde que haja órgão administrativo que execute o poder de polícia no município e que a base de cálculo não seja vedada.

Está correta ainda a previsão de instituição de duas taxas distintas, tendo em vista que se terá a existência de dois tipos de atividade, o que ensejaria duas taxas diversas: i) a Taxa de Localização, a qual busca identificar se o local em que se instalará aquele empreendimento ou residência está de acordo com o zoneamento do município e ii) a Taxa de Funcionamento, a qual implica na fiscalização se o empreendimento está exercendo as atividades para quais ele fora licenciado.

Sob o aspecto de fundo, cumpre observar que a propositura legislativa encontra fundamento no art. 179 da CF que preconiza que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios dispensarão  às  microempresas  e  empresas  de  pequeno  porte tratamento jurídico diferenciado, visando incentivá-las pela simplificação de suas obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e creditícias, ou pela eliminação ou redução destas por meio de lei.

No âmbito infraconstitucional a matéria é regulada pelos artigos 77 a 80 do Código Tributário Nacional.

As modificações propostas pelo Projeto de Lei nº 069/2021 devem ser diferenciadas no que se refere aos seus efeitos: a) alterações e simplificações na Taxa de Licença e na Taxa de Funcionamento; b) isenção das referidas taxas para microempresas; c) revogação das disposições relativas a acréscimos de alíquotas para funcionamento em horário especial e dos artigos 209 a 2012.

Da redação proposta, verifica-se, ademais, a necessidade de modificação do art. 190 do Código Tributário Municipal, o qual dispõe acerca das referidas Taxas a serem modificadas em seus incisos II e III:

Art. 190. As taxas de licença e de fiscalização serão devidas para:

II - licença para localização e de vistoria à estabelecimentos de qualquer natureza;
III - licença para funcionamento e renovação de funcionamento em horário normal e em horário especial;

Já em relação às disposições de isenção tributária previstas na Tabela IV para as microempresas e as relativas às alterações da atual redação do art. 207 que preveem acréscimos de alíquotas para funcionamento em horários especiais, necessário o cumprimento das condições do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), pois a dispensa de observância das limitações legais sobre a renúncia de receitas é circunscrita às proposições legislativas e atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar o estado de calamidade pública e suas consequências, cuja vigência e efeitos sejam restritos à duração desse estado excepcional de calamidade, o que não é o caso da proposição, já que a readequação tributária é definitiva, tendo vigência por tempo ilimitado.[1]

Nesse sentido foi devidamente realizada a juntada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que a política de benefícios deva entrar em vigor e nos dois seguintes, com a demonstração do atendimento ao disposto na LDO e, ao menos, de uma das seguintes condições: 1) comprovação de que essa renúncia ampliada foi considerada na Lei Orçamentária Anual – LOA vigente e de que não afetará as metas de resultados fiscais; ou 2) demonstração de medidas de compensação, no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois seguintes, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. Eis a redação do art. 14 da LRF sobre as exigências financeiras para a concessão de benefícios fiscais:

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.

§ 2º Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.

§ 3º O disposto neste artigo não se aplica:

I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1º;

II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de cobrança.

A propósito do assunto, leia-se a Súmula Administrativa nº 1 da Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba: “Os projetos de lei que visem conceder ou ampliar benefícios de natureza tributária, tais como isenções, anistias e remissões sobre tributos municipais, além dos demais constantes no § 1º do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, são da competência legislativa municipal e de iniciativa concorrente, demandando, contudo, a instrução com estimativa do impacto orçamentário-financeiro para o exercício em que deva entrar em vigor e nos dois seguintes, que comprove a compatibilidade com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e, ao menos, uma das seguintes condições: a) prévia consideração da renúncia na receita da lei orçamentária vigente e não comprometimento das metas de resultados fiscais; b) existência de medidas de compensação pelo aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.” (Enunciado aprovado em 3/12/2019, no Expediente de Súmula Administrativa nº 001/2019).

Trata-se de requisito também de natureza constitucional, tendo em vista que o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) determina que “A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro.”

O proponente apresentou, no anexo ao projeto, uma estimativa de impacto orçamentário-financeiro descrevendo o impacto das medidas. Na justificativa, expõe que “estima-se que o desconto será de aproximadamente R$ 628.173,32. Cabe informar que este valor não está previsto na arrecadação do exercício de 2022 e não afeta as despesas para o próximo exercício. Considerando que no momento de elaboração da LOA para o exercício de 2022 o valor da taxa de funcionamento informada pela Secretaria da Fazenda é inferior ao valor líquido do lançamento menos o desconto que está sendo pleiteado e por isso não será necessário diminuir despesas pois o desconto não afetará a arrecadação de 2022. Ressalta-se também que a presente isenção está prevista no Anexo de Renúncia da LOA que foi atualizado via emenda ao PL 050/2021.” A isenção está ainda prevista como “Previsão (a menor) no orçamento – Anexo de Renúncia de Receita.”

O documento caracteriza, como situação que exige a demonstração da estimativa de impacto, a ocorrência de renúncia de receita (LC 101, art. 14) e indica, como compensação ou origem de recursos, a previsão (a menor) no orçamento – Anexo de Renúncia de Receita. A medida está de fato prevista no Anexo de Metas Fiscais – Anexo VII ao PLOA 2022.

A análise do conteúdo da estimativa anexada à proposição, entretanto, é atribuição das comissões permanentes, que, para emitir parecer fundamentado sobre a questão, poderá solicitar o auxílio de servidor técnico da área contábil, tal como faculta o art. 42 do Regimento Interno da Câmara de Vereadores.

No mais, como referido anteriormente, não se verificam vícios de natureza formal e material na proposição, uma vez que se trata de matéria de interesse local (art. 30, I, da CF/88) e de iniciativa concorrente (art. 61 da CF/88), conforme a jurisprudência pacífica.

Ao que tudo indica, não se verificaram alterações de dispositivos normativos que importem em instituição de novas taxas municipais, para além de adequações das já existentes, nem mesmo aumento de tributo, sendo assim não se submetendo a propositura aos princípios da anterioridade anual e da anterioridade nonagesimal (ou noventena), com base no art. 150, III, “b” e “c”, da CF/88.

Constata-se do Edital de Ampla Divulgação anexo aos autos que foram observadas as determinações do art. 46 da LOM e art. 135, § 3º, do Regimento Interno.

Das alterações se extrai que será mantida a possibilidade de parcelamento em até 3 vezes com parcela mínima de 100 UFIRM apenas para a Taxa de Licença para Localização, visto que está sendo revogado o art. 210, parágrafo único, e sendo mantido o art. 202, parágrafo único, do CTM

Ademais, recomenda-se ainda a alteração do art. 190, incisos II e III do Código Tributário Municipal, que da mesma forma preveem disposições acerca das taxas a serem alteradas pelo PLE nº 069/2021.

[1] Art. 167-D da Constituição Federal de 1988: “As proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos restritos à sua duração, desde que não impliquem despesa obrigatória de caráter continuado, ficam dispensados da observância das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita.”

3. Conclusão:

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, tendo sido ao que tudo indica observadas as exigências do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal para a efetivação de renúncia de receitas, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 069/2021, recomendando-se a alteração das previsões do art. 190, II e III do CTM.

Recomenda-se, ademais, que o Poder Executivo Municipal analise a cláusula de vigência quanto à (des)necessidade de submissão à anterioridade nonagesimal prevista no art. 6º do PLE nº 069/2021.

É o parecer, salvo melhor juízo.

Guaíba, 06 de janeiro de 2022.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
06/01/2022 17:29:02