1. Relatório:

A Comissão de Finanças e Orçamento, através dos vereadores signatários, apresentou o Projeto de Resolução nº 020/2021, o qual “Dispõe sobre a tramitação e análise das Emendas Impositivas ao orçamento”. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do RI, a fim de que seja efetivado o controle da constitucionalidade, da competência e do caráter pessoal da proposição.

2. MÉRITO:

O processo legislativo brasileiro - conjunto das disposições que regulam o procedimento a ser seguido pelos órgãos competentes pela elaboração das leis e dos atos normativos - é composto por um conjunto de espécies normativas. O processo legislativo é matéria essencialmente constitucional e os tipos de espécies normativas estão previstos na Constituição Federal, em seu artigo 59, sendo Propostas de Emenda à Constituição (PEC), Projetos de Lei Complementar (PLP), Projetos de Lei Ordinária (PL), Projetos de Decreto Legislativo (PDC), Projetos de Resolução (PRC) e Medidas Provisórias (MPV):

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - leis delegadas;

V - medidas provisórias;

VI - decretos legislativos;

VII - resoluções.

Por sua vez, a Constituição do Estado do Rio Grande do Sul dispõe a respeito das espécies normativas em seu artigo 57:

Art. 57. O processo legislativo compreende a elaboração de:

I - emendas à Constituição;

II - leis complementares;

III - leis ordinárias;

IV - decretos legislativos;

V - resoluções.

A espécie normativa “Resolução” é uma norma que tem como objetivo regular matérias de competência das Casas Legislativas, sendo de competência privativa dessas e gerando, de regra, efeitos internos. A Resolução é uma deliberação político-administrativa do parlamento que deve observar o processo legislativo, não estando sujeita a sanção do Poder Executivo. Obedece a procedimentos próprios estabelecidos no Regimento Interno de cada Casa Legislativa, sendo promulgadas pelo próprio Poder Legislativo.

Sob o ponto de vista formal, no caso em análise, a inovação jurídica virá a integrar nova Resolução. Está adequada, portanto, quanto à forma legislativa a proposição apresentada, uma vez que busca normatizar matéria de administração interna da Câmara Municipal de Vereadores de Guaíba, especificamente quanto à análise das Emendas Impositivas no âmbito do Poder Legislativo, em analogia à Resolução nº 1, de 2006-CN do Congresso Nacional.

Também sob o ponto de vista da competência legislativa está adequada a proposição. Importa registrar que o artigo 28, inciso III, da Lei Orgânica Municipal estabelece ser privativa a competência da Câmara Municipal para organizar seus serviços administrativos, enquanto os incisos XI e XIII do mesmo artigo conferem a prerrogativa para normatizar assuntos de economia interna e exercer a fiscalização financeira e orçamentária do Município, o que se verifica cumprido na situação, considerando ter sido a proposta apresentada pela Mesa Diretora da Câmara Municipal.

Art. 28 À Câmara Municipal, privativamente, entre outras atribuições, compete:

(...)

III - organizar seus serviços administrativos e nomear ou demitir seus funcionários e assessores, fixando seus vencimentos;

(...)

XI - deliberar, mediante Resolução, sobre assunto de sua economia interna e nos demais casos de sua competência privativa, por Decreto Legislativo;

(...)

XIII - exercer a fiscalização financeira e orçamentária do Município, com o auxílio de Tribunal de Contas do Estado, tomando e julgando as contas do Prefeito de acordo com a Lei;

Constata-se, portanto, que em linhas gerais, o Projeto de Resolução nº 020/2021 está em conformidade com as regras do processo legislativo, com a Lei Orgânica Municipal e com o Regimento Interno, uma vez que foi protocolado pela Comissão de Finanças e Orçamento, atendendo à competência e à iniciativa.

Em relação ao conteúdo da proposta, não há qualquer inconformidade. Trata-se de matéria interna corporis do Poder Legislativo, isto é, referente à organização dos procedimentos desenvolvidos na Câmara, cabendo ao próprio Legislativo a sua definição, conforme expressa o art. 28, II, da LOM, desde que conforme os princípios que orientam a administração pública, mormente os estabelecidos pelas Emendas Constitucionais nº 086/2015 e nº 100/2019.

Com efeito, o conteúdo trazido pela proposta legislativa vai ao encontro da prática corrente no âmbito da União Federal (Resolução nº 001/2016-CN – do Congresso Nacional e Manual de Emendas do Orçamento da União para 2021 – Congresso Nacional, Fevereiro/2021). Verificamos de fato diversos exemplos de emendas impositivas que foram destinadas a Municípios, os quais acrescentavam contrapartida aos valores para a conclusão do objeto, sem qualquer alegação de impedimento ou apontamentos[1].

Ademais, o auditor do TCE-RS Vanderlei Cardoso, da Consultoria Técnica, em contato em 15/12/2021 com esta Procuradoria, após abertura de chamado à CT, referiu que a LDO vai no sentido de tal entendimento, de considerar as emendas em seu conjunto, fazendo referência expressa à Lei Municipal nº 4.081, de 09 de dezembro de 2021, artigo 31, § 1º, II:

Art. 31. As emendas impositivas ao projeto de lei orçamentária anual poderão ser apresentadas nos termos da Lei Orgânica do Município.

§ 1º As emendas de que trata este artigo somente deixarão de ser executadas até o término do exercício em casos de impedimento de ordem técnica declarada pelo Poder Executivo, nos casos de:

(...)

II - incompatibilidade do valor proposto com o cronograma de execução do projeto ou proposta de valor que impeça a conclusão do projeto, atividade ou etapa no exercício;

A nosso ver, a norma local proposta através do PR nº 020/2021 atende aos pressupostos estabelecidos pelo modelo nacional e às normas gerais do sistema e é inteiramente compatível com o ordenamento normativo nacional quanto às Emendas Impositivas, seja em sede constitucional (princípios da impessoalidade, da eficiência, e da economicidade e da unidade orçamentária) seja em sede de lei de diretrizes orçamentárias que estabeleceu normas gerais de verificação de impedimentos.

O interesse público primário estará mais bem preservado enquanto os órgãos públicos realizarem as alocações orçamentárias de forma convergente, contribuindo para o planejamento orçamentário e maior racionalidade para a destinação de recursos públicos a fim de que se entregue à população os bens públicos pretendidos. De fato, considerar as emendas em seu conjunto favorece o estabelecimento de critérios alocativos com uma maior convergência dos recursos derivados de emendas individuais. Ademais, assim as emendas parlamentares reforçarão as políticas públicas existentes.

Vai nesse sentido inclusive a Informação Técnica nº 4199/2021, de 13/12/2021, da DPM – Borba, Pause & Perin, a qual inclusive orientou pela desnecessidade de alteração da LDO para tanto:

5. Tomando por referência então, a forma estabelecida pelo Congresso Nacional, nos parece possível e até mesmo razoável, a análise quanto a admissibilidade de emendas impositivas individuais que se refiram a projetos, sejam avaliadas pela Comissão de Orçamento e Finanças da Câmara Municipal, a partir da viabilidade do valor integral da dotação especificada para o projeto globalmente, para fins de análise dos impedimentos técnicos enumerados na LDO, e não isoladamente a partir de cada emenda impositiva.
6. Por fim, quanto ao questionamento acerca da necessidade, ou não, de tal disposição nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias para que seja admitida tal forma de avaliação das emendas impositivas, nos parece, em um primeiro momento, desnecessária, sendo suficiente que o Poder Executivo, edite Decreto Executivo, com regras atinentes ao cumprimento da programação orçamentária para 2022.

Quanto à técnica legislativa a proposição está em consonância com o que dita a Lei Complementar N.º 95 de 26 de fevereiro de 1998, que “Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona” com suas alterações posteriores (LC nº 107/2001).

[1]http://lajeadodobugre.rs.gov.br/prefeitura-adquire-trator-para-secretaria-de-agricultura/;  https://www.novapetropolis.rs.gov.br/noticias/prefeito-de-nova-petropolis-recebe-trator-agricola-do-mapa;https://www.mercedes.pr.gov.br/noticia.php?id=301;  https://www.dionisiocerqueira.sc.gov.br/noticias/ver/2020/08/produtores-rurais-valorizados-administracao-municipal-entrega-tratores-para-os-grupos-agricolas-da-barra-da-uniao-e-lin.  

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Resolução N.º 020/2021, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário, visto que não se dissociou dos termos gerais do ordenamento jurídico nacional.

É o parecer.

Guaíba, 15 de dezembro de 2021.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral da Câmara Municipal de Guaíba

OAB/RS 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
15/12/2021 16:56:50