Câmara Municipal de Guaíba
Estado do Rio Grande do Sul

Após extensa pesquisa, a Comissão de Finanças e Orçamento constatou a possibilidade jurídica e o atendimento maior ao interesse público de as emendas impositivas ao PLOA, para fins de verificação de dotação suficiente, poderem ser consideradas em seu conjunto se apresentadas para um mesmo objeto.

Não deve ser considerado impedimento o valor insuficiente da emenda frente à proposta apresentada sem ser consideradas as emendas para determinado projeto em seu conjunto, quando a dotação do conjunto das Emendas forem suficientes para realizar o convênio.  Entende-se que o que deve ser considerado como núcleo da obrigação derivada das emendas individuais é o objeto (fim ou produto entregue à sociedade).

É este, por exemplo, o teor da Resolução nº 001/2016-CN – do Congresso Nacional, art. 50, II, de que as emendas devem em seu conjunto, resultar em dotação suficiente:

Art. 50...

(...)

II - no caso de projetos, resultar, em seu conjunto, em dotação suficiente para conclusão da obra ou da etapa do cronograma de execução a que se refere.

Essa é a orientação também do Manual de Emendas do Orçamento da União para 2021 – Congresso Nacional, Fevereiro/2021 – Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira–Câmara dos Deputados Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle –Senado Federal:

“Dito de outro modo, emenda para projeto somente será admitida se o valor solicitado for suficiente para que seja concluída ao menos uma etapa do cronograma da obra, ressalvado o caso de apresentação de outras emendas com idêntico objeto, e cuja soma dos valores atinja o mínimo retromencionado.”

A conclusão a que chegamos é que para fins de verificação de impedimento deve ser considerado o conjunto de Emendas Impositivas para o mesmo objeto, consoante o Manual de Emendas do Orçamento da União para 2021 – Congresso Nacional, Fevereiro/2021 – Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira–Câmara dos Deputados Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle –Senado Federal.

Considerar as emendas em seu conjunto favorece o estabelecimento de critérios alocativos com uma maior convergência dos recursos derivados de emendas individuais. Ademais, as emendas parlamentares reforçam as políticas públicas existentes.

Cremos que se possa considerar a dotação suficiente quanto ao conjunto das emendas para o mesmo objeto, consoante a prática do Congresso Nacional de que as emendas devem, em seu conjunto, resultar em dotação suficiente para o objeto proposto.

Cabe ainda salientar que não observamos em extensa pesquisa nenhum apontamento sequer de cortes de contas nesse sentido e exemplos de diversos entes que assim procedem.

Ademais, verificamos a existência da figura de emendas aglutinadas ao orçamento no Congresso Nacional, quando são destinadas para o mesmo objeto.

Cabe ainda referir que o que mais se observa são apontamento do TCU acerca da não execução obrigatória das emendas parlamentares impositivas e não o oposto, não havendo nenhuma disposição legal que preveja de forma clara (vide Acórdão TC 018.177/2020-4 e (Acórdão 2.704/2019-TCU-Plenário, relator ministro. Vital do Rêgo).
Outro ponto que merece relevo é a possibilidade de que isso seja considerado na LDO, conforme prevê a CRFB.

Verificamos diversos exemplos de emendas parlamentares individuais que foram destinadas a Municípios, os quais acrescentavam contrapartida aos valores para a conclusão do objeto, sem qualquer alegação de impedimento ou apontamentos:

http://lajeadodobugre.rs.gov.br/prefeitura-adquire-trator-para-secretaria-de-agricultura/; https://www.novapetropolis.rs.gov.br/noticias/prefeito-de-nova-petropolis-recebe-trator-agricola-do-mapa; https://www.mercedes.pr.gov.br/noticia.php?id=301; https://www.dionisiocerqueira.sc.gov.br/noticias/ver/2020/08/produtores-rurais-valorizados-administracao-municipal-entrega-tratores-para-os-grupos-agricolas-da-barra-da-uniao-e-lin.

Vide ainda o art. 30 da LDO do Município de Taubaté:

Art. 30. Os créditos consignados na lei orçamentária de 2022 originários de emendas individuais apresentadas pelos vereadores serão utilizados pelo Poder Executivo de modo a atender a meta física do referido projeto ou atividade, independentemente de serem utilizados integralmente os recursos financeiros correspondentes a cada emenda.

A Informação Técnica nº 4199/2021, de 13/12/2021, da DPM – Borba, Pause & Perin, inclusive orientou pela desnecessidade de alteração da LDO para tanto:

5. Tomando por referência então, a forma estabelecida pelo Congresso Nacional, nos parece possível e até mesmo razoável, a análise quanto a admissibilidade de emendas impositivas individuais que se refiram a projetos, sejam avaliadas pela Comissão de Orçamento e Finanças da Câmara Municipal, a partir da viabilidade do valor integral da dotação especificada para o projeto globalmente, para fins de análise dos impedimentos técnicos enumerados na LDO, e não isoladamente a partir de cada emenda impositiva.

Por fim, quanto ao questionamento acerca da necessidade, ou não, de tal disposição nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias para que seja admitida tal forma de avaliação das emendas impositivas, nos parece, em um primeiro momento, desnecessária, sendo suficiente que o Poder Executivo, edite Decreto Executivo, com regras atinentes ao cumprimento da programação orçamentária para 2022.

A nosso ver, não haveria razão para que esses benefícios não fossem entregues à comunidade havendo recursos orçamentários consignados no Orçamento com dotação suficiente, diante dos princípios da efetividade e da eficiência - RELATÓRIO DE AUDITORIA (RA): RA 01827220185 do TCU.

Nesse sentido ainda vai a CGU no RELATÓRIO DE EFICIÊNCIA AVALIAÇÃO DA NA ALOCAÇÃO DE RECURSOS POR MEIO DE EMENDAS PARLAMENTARES da Secretaria de Orçamento Federal, Exercício 2018:

Constatou-se, ainda, que a análise de impedimento técnico, bem como o monitoramento e avaliação das programações decorrentes de emendas se concentra em aspectos formais, em detrimento de elementos que informem sobre a necessidade de desenvolvimento socioeconômico de cada localidade.

Também o documento do Governo do Estado de Pernambuco “Instruções para Celebração de Convênios e Contratos de Repasse –SENASP/MJSP 2020” orienta por essa possibilidade:

É possível haver agrupamento de emendas, ou seja, uma única proposta cujo valor de repasse decorra de mais de uma emenda. Para tanto, é necessário que as emendas a serem agrupadas constem do mesmo Programa PLATAFORMA+BRASIL aberto pela COCEL e sejam compatíveis entre si, sendo destinadas pelos respectivos autores para a mesma ação orçamentária e para finalidades semelhantes ou não especificadas.

Diante do exposto, contamos com a aprovação dos nobres pares desta importante e urgente proposta legislativa.

Sala das Comissões, 14 de dezembro de 2021.

COMISSÃO DE FINANÇAS E ORÇAMENTO

ALEX SANDRO MEDEIROS DA SILVA:95381473087
14/12/2021 20:31:19

MIGUEL DUARTE CRIZEL:00930724062
14/12/2021 20:43:48

LETICIA OLIVEIRA DA ROSA:00298136031
15/12/2021 10:30:20