1. Relatório:

O Poder Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei N.º 042/2021, o qual “Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2022.” A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do artigo 105 do RI.

2. MÉRITO:

O Projeto de Lei nº 042/2021, de autoria do Poder Executivo Municipal, tem como objetivo estabelecer as metas e prioridades para o ano seguinte, trata das metas fiscais, fixa o montante de recursos que o governo pretende economizar, traça regras, vedações e limites para as despesas dos Poderes, autoriza o aumento das despesas com pessoal e dispõe sobre encargos e benefícios aos servidores, trata das transferências a entes públicos e privados e disciplina o equilíbrio entre as receitas e as despesas, além de especificar fatores que podem vir a afetar as contas públicas.[1]

A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO – foi instituída pela Constituição Federal de 1988 com o objetivo de criar um elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Com a vigência da Lei Complementar nº 101, de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a Lei de Diretrizes Orçamentárias designou novas funções centrais na responsabilidade da gestão fiscal do Poder Público. A LDO é um dos mais importantes instrumentos de planejamento na gestão, devendo gestores públicos encarar o orçamento não apenas como uma ferramenta de controle dos gastos públicos, mas, sobretudo, como um instrumento de gestão onde deverão ser indicadas as políticas eleitas como prioritárias de governo. A LDO estabelece, como o próprio nome diz, diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária Anual. Ademais, é de fundamental importância a fiscalização e o acompanhamento da LDO por parte do Poder Legislativo.

Preliminarmente, constata-se que a proposição encontra respaldo no que diz respeito à autonomia e à competência legislativo do Município, insculpidas no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, que garante a autonomia a este ente e no artigo 30 da CF/88, que garante a autoadministração e a autolegislação, contemplando o conjunto de competências materiais e legislativas previstas na Constituição Federal para os Municípios:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

(...)

Interesse local, na lição de Alexandre de Moraes, "refere-se aos interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União)". (in Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 9ª ed., São Paulo: Atlas, 2013, p. 740).

Assim, a matéria normativa constante na proposta se adéqua efetivamente à definição de interesse local, já que o Projeto de Lei nº 042/2022 trata de normas que estabelecem quais serão as metas e prioridades para o ano seguinte no âmbito do município de Guaíba, tendo uma marcante característica fiscal, bem como importantes reflexos sociais para a população municipal.

Foi devidamente observada a iniciativa para a deflagração do processo legislativo, sendo o envio da LDO competência privativa do Chefe do Poder Executivo, conforme prevê o artigo 165 da CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

É também nesse sentido a determinação legal constante do artigo 52, XII, bem como do artigo 106, II, da LOM:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

(...)

XII - enviar ao Poder Legislativo o Plano Plurianual, o projeto de lei de Diretrizes Orçamentárias e as propostas de Orçamento previstos nesta Lei;

Art. 106 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

(...)

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública municipal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária.

O Poder Executivo Municipal observou os prazos previstos no art. 107 da LOM, que determina que o projeto de lei sobre as diretrizes orçamentárias deverão ser enviados pelo Prefeito ao Poder Legislativo até 31 de agosto. Ressalta-se que o Poder Legislativo tem de devolver o projeto para sanção até 31 de outubro.

Verifica-se, ademais, que foram cumpridas as exigências constitucionais do artigo 29-A da CF/88 quanto ao limite de despesas do Legislativo (7%) e ao repasse ao Poder Legislativo, do artigo 167, inciso VI, quanto à transposição, remanejamento e transferências, do artigo 165, § 4º, quanto ao Anexo contendo os Programas de Governo a serem executados em 2022.

A proposição atende ainda às exigências da Lei nº 4.320/64, que dispõe sobre normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços, e ao que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, especificamente: critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II do artigo 4º, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31 da LRF; normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas (art. 4º, inciso I, alínea “f” e art. 26 ambos da Lei de Responsabilidade Fiscal) a título de Contribuições (3.3.50.41) e Auxílios (4.4.50.42) – art. 21 e seguintes; normas relativas aos controles de custos e a forma de avaliação dos resultados dos Programas de Governo (art. 4º, inciso I, alínea “e” da Lei de Responsabilidade Fiscal); Discriminação da Reserva de Contingência e sua utilização (art. 5º, inciso II da Lei de Responsabilidade Fiscal); Estabelecimento de prazo para publicação da Programação Financeira e do Cronograma Mensal de Desembolso (art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal); Normas para a concessão de incentivo ou benefício de natureza tributária e as alterações na legislação tributária (art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal); Autorização para o Município poder firmar convênio, acordo, ajuste com outros entes da federação (art. 62, inciso I da Lei de Responsabilidade Fiscal) – art. 16; Autorização para a realização de transposição, remanejamento e transferência, através de ato próprio, recordando-se que estes são instrumentos de flexibilização orçamentária sendo utilizados de uma categoria de programação para outra, ou de um órgão para outro (art.167, inciso VI, Constituição Federal de 1988) – art. 23; Disposições sobre Emendas Impositivas – arts. 31 a 34.

Verifica-se o cumprimento do exigido pelo art. 4º da LRF, havendo Anexo de Metas Fiscais - Anexo III (pg. 26 e seguintes), inclusive com a “Avaliação do Cumprimento das Metas Fiscais do Exercício Anterior” (pg. 30) e metas anuais comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores (pg. 31), evolução do patrimônio líquido (pg. 32) e avaliação da situação financeira e atuarial do RPPS (pg. 34), Estimativa da Compensação e Renúncia de Receita (pg. 35), Demonstrativo da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado (pg. 36) e no Anexo IV demonstrativo de Riscos Fiscais (pg. 38):

Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:

§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

(...)

§ 2º O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II – demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III – evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV – avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e.

V – demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

O PLDO (PLE nº 042/2021) está devidamente acompanhado, ademais, da comprovação da realização das audiências públicas (pgs. 17-20), consoante determinam a Lei Complementar nº 101/2000, art. 48, parágrafo único e o art. 44 da Lei nº 10.257/2001

Por outro lado, o PLDO não está acompanhado das Atas dos Conselhos Municipais deliberativos referentes ao Programas dos seus respectivos Fundos Municipais, em desconformidade com o art. 36 da Lei nº 8.080, de 1990 (Saúde), art. 24, § 9º da Lei nº 11.494, de 2007 (Educação) e art. 84, da Resolução CNAS nº 33, de 2012 (Assistência Social).

Constata-se a previsão, no Capítulo IV, Seção II – Das Despesas com Pessoal, da autorização de reajuste das despesas obrigatórias de caráter continuado.

Foram previstas, ademais, as alterações trazidas pelas Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, previstas no art. 108, § 8º da LOM (art. 10, III do PLDO) quanto às Emendas Impositivas Individuais e de Bancada – art. 31 e seguintes - com a inserção de dispositivo que verse sobre o cronograma para análise e verificações de impedimentos das programações e demais procedimentos necessários para a viabilização da execução das emendas impositivas, em atendimento ao art. 166, § 14 da CF/88, alterado pela EC nº 100/2019, a qual passou a exigir que o referido cronograma seja estabelecido na LDO[2], prevendo ainda que eventuais alterações se dêem por ato próprio do Poder Executivo Municipal.

Sugere-se também a inclusão de dispositivo na LDO que garanta que o Poder Executivo inscreverá em restos a pagar os valores dos saldos orçamentários referentes às emendas parlamentares que se verifiquem no final do exercício de 2021 (restos a pagar processados e não processados).

Coube ainda à Comissão de Finanças e Orçamento organizar Audiência Pública – 20/10/2021, analisando os requisitos legais e a adequação do Projeto de Lei que dispõe sobre a LDO para o exercício de 2021 (art. 44 do Regimento Interno), garantindo a devida publicidade – documentos em anexo ao PLE nº 042/2021.

[1] Art. 165. ...

“§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

[2] CF/88 Art. 166, § 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes.

3. Conclusão:

Diante do exposto, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei nº 042/2021 – Executivo Municipal, por inexistir inconstitucionalidade manifesta que impeça a sua deliberação pelas Comissões e em Plenário, desde que juntadas as Atas dos Conselhos Municipais, cabendo à Comissão de Finanças e Orçamento (art. 166 e §§s da CF/88) organizar Audiência Pública.

Recomenda-se à Comissão de Finanças e Orçamento que analise a apresentação de Emenda no sentido de alterar as previsões que tratam de “Resolução” para “Resolução de Mesa” (arts. 5º, §§ 2º e 3º e 22, §§ 3º e 4º), tendo em vista que é esse o ato de gestão no âmbito do Poder Legislativo correspondente aos Decretos no âmbito do Poder Executivo.

Sugere-se, outrossim:

1. Correção do Art. 35, para que conste “até 31 de dezembro de 2021”;
2. Que sejam anexadas as Atas dos Conselhos Municipais deliberativos referentes ao Programas dos seus respectivos Fundos Municipais, em desconformidade com o art. 36 da Lei nº 8.080, de 1990 (Saúde), art. 24, § 9º da Lei nº 11.494, de 2007 (Educação) e art. 84, da Resolução CNAS nº 33, de 2012 (Assistência Social).
3. Correção para que no art. 8º do Projeto de Lei, o inciso III se encontre disposto anteriormente ao § 2º;
4. Quanto ao art. 34, recomenda-se que a redação seja alterada para “Art. 34. Ficam autorizadas as alterações de emendas impositivas individuais e/ou de bancada solicitadas pelo Poder Legislativo...”

É o parecer.

Guaíba, 20 de outubro de 2021.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
20/10/2021 13:30:15