Câmara de Vereadores de Guaíba

PARECER JURÍDICO

PROCESSO : Projeto de Lei do Executivo n.º 044/2021
PROPONENTE : Executivo Municipal
     
PARECER : Nº 310/2021
REQUERENTE : #REQUERENTE#

"Altera as Lei Municipais nº 3.754, de 06 defevereiro de 2019 e 3.753, de 06 de fevereirode 2019 e dá outras providências "

1. Relatório

O Executivo Municipal apresentou o Projeto de Lei nº 044/2021 à Câmara Municipal, o qual altera as Leis Municipais nº 3.753/2019 e 3.754/2019. A proposta foi encaminhada à Procuradoria para análise com fulcro no art. 105 do Regimento Interno. O proponente apresentou Substitutivo, encaminhado à Procuradoria para análise.

2. FUNÇÕES DA PROCURADORIA JURÍDICA

A Procuradoria Jurídica da Câmara de Guaíba, órgão consultivo com previsão no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18, exerce as funções de assessoramento jurídico e de orientação da Mesa Diretora, da Presidência da Casa e dos setores legislativos, através da emissão de pareceres escritos e verbais, bem como de opiniões fundamentadas objetivando a tomada de decisões, por meio de reuniões, de manifestações escritas e de aconselhamentos. Trata-se de órgão público que, embora não detenha competência decisória, orienta juridicamente o gestor público e os setores legislativos, sem caráter vinculante.

Os pareceres jurídicos são atos resultantes do exercício da função consultiva desta Procuradoria Jurídica, no sentido de alertar para eventuais inconformidades que possam estar presentes. Conforme Hely Lopes Meirelles na obra Direito Administrativo Brasileiro, 41ª ed., Malheiros Editores: São Paulo, 2015, p. 204, “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subsequente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação, que poderá revestir a modalidade normativa, ordinatória, negocial ou punitiva”.

Desse modo, a função consultiva desempenhada por esta Procuradoria com base no art. 3º da Lei Municipal nº 3.687/18 – que dispõe sobre a organização administrativa da Câmara Municipal de Guaíba – não é vinculante, motivo pelo qual é possível, se for o caso, que os agentes políticos formem suas próprias convicções em discordância com as opiniões manifestadas por meio do parecer jurídico.

3. MÉRITO 

3.1 Da competência e da iniciativa

Quanto à competência, não há óbice à proposta. Conforme dispõe o artigo 30, I, da Constituição Federal de 1988, “Compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local.” No mesmo sentido, o artigo 6º, I, da Lei Orgânica do Município de Guaíba refere que “Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente, dentre outras, as seguintes atribuições: legislar sobre assunto de interesse local.”

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto de lei apresentado propõe alterações na estrutura administrativa do Executivo, tem-se por adequada a iniciativa do Prefeito, ao qual cabem as competências privativas dos arts. 52 e 119 da Lei Orgânica Municipal:

Art. 52 Compete privativamente ao Prefeito:

[...]

VI – dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei;

Art. 119 É competência exclusiva do Prefeito a iniciativa dos projetos de lei que disponham sobre:

I - criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

II - organização administrativa, matéria orçamentária e serviços públicos;

III - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

IV - criação e extinção de Secretarias e órgãos da administração pública. (Redação dada pela Emenda à Lei Orgânica nº 2/2017)

Para os fins do direito municipal, mais relevante ainda é a observância das normas previstas na Constituição Estadual no que diz respeito à iniciativa para o processo legislativo, já que, em caso de eventual controle de constitucionalidade, o parâmetro para a análise da conformidade vertical se dá em relação ao disposto na Constituição Gaúcha, conforme preveem o artigo 125, § 2º, da CF/88 e o artigo 95, XII, alínea “d”, da CE/RS. Apenas excepcionalmente o parâmetro da constitucionalidade será a Constituição Federal, desde que se trate de normas constitucionais de reprodução obrigatória (STF, RE nº 650.898/RS). Nesse caso, refere o artigo 60 da CE/RS:

Art. 60.  São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que:

I - fixem ou modifiquem os efetivos da Brigada Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; (Redação dada pela Emenda Constitucional n.º 67, de 17/06/14)

II - disponham sobre:

a) criação e aumento da remuneração de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta ou autárquica;

b) servidores públicos do Estado, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, e reforma ou transferência de militares para a inatividade;

c) organização da Defensoria Pública do Estado;

d) criação, estruturação e atribuições das Secretarias e órgãos da administração pública.

Portanto, foram respeitadas a iniciativa e a competência para a propositura do Projeto de Lei nº 044/2021, já que apresentado pelo Executivo Municipal, enquanto responsável pela sua organização administrativa.

3.2 Do conteúdo do projeto de lei

A respeito do teor do Projeto de Lei do Executivo nº 044/2021, tem-se que o seu objeto é reorganizar a estrutura administrativa do Executivo de Guaíba a partir de alterações na Lei Municipal nº 3.753/2019, com mudança nas competências da Secretaria-Geral de Governo, bem como na Lei Municipal nº 3.754/2019, com substituição de cargos públicos existentes por outros (incisos do art. 1º) e alterações na forma de provimento (FG para CC/FG e CC/FG para FG, reciprocamente).

A justificativa esclarece que o projeto busca adequar a implementação, no âmbito da Administração Pública Municipal, da estrutura necessária para a adequação pontual do plano de governo da gestão municipal, já introduzida através da Lei Municipal nº 3.941/2021. Nesse sentido, segundo o proponente, objetiva-se a concretização das boas práticas da gestão pública, com o aprimoramento das relações e das ações do Estado com o cidadão, voltadas à eficiência administrativa dos serviços públicos.

Especificamente em relação à Lei Complementar nº 173/2020, o proponente refere que o Projeto de Lei nº 044/2021 não viola qualquer das suas disposições, já que não há aumento de despesa com pessoal, nem criação de novos cargos, mas somente readequação/substituição de cargos já existentes dentro da estrutura que se busca implementar no Município de Guaíba.

A proposição envolve matérias complexas e muito relevantes sob o ponto de vista da eficiência administrativa, que recomenda, por sua extensão e relevância, uma análise detida por parte de todos os atores políticos envolvidos.

Quanto às alterações da estrutura administrativa, nota-se que existem mudanças nas competências funcionais da Secretaria-Geral de Governo, a seguir indicadas no quadro abaixo. As competências marcadas em negrito e sublinhado serão suprimidas por força da proposição. Como se trata de demanda envolvendo a organização administrativa do Poder Executivo Municipal, de iniciativa privativa do Prefeito, não se verificam inconstitucionalidades flagrantes que impeçam a deliberação da matéria em Plenário, cabendo a análise de mérito e de interesse público aos vereadores.

Redação vigente

Art. 16. A Secretaria-Geral de Governo tem por finalidade assistir o Prefeito Municipal no desempenho de suas atribuições constitucionais, na coordenação e na articulação política e intergovernamental e nas relações institucionais, e ainda: coordenar a ação política e articular as ações do governo, garantindo a harmonia entre os poderes, manter relacionamento permanente com o Poder Legislativo Municipal; promover a articulação política das ações governamentais entre os diversos órgãos da Administração Municipal e do Governo com as lideranças políticas do Estado e Assembleia Legislativa; prestar atendimento as autoridades visitantes do Município; encaminhar soluções de questões relativas ao Gabinete e às diversas repartições da Prefeitura Municipal; elaborar, coordenar e acompanhar a implantação do Plano de Desenvolvimento Estratégico do Município; gerir e manter controle sobre todos os aspectos dos convênios e Parcerias Público Privadas, incluindo elaboração de minutas de convênios, termos aditivos, controle de prazos e vencimentos; elaborar: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Proposta Orçamentária Anual; realizar compras, licitações e contratos; acompanhar e controlar a execução dos contratos e atas vigentes; orientar os prepostos na administração dos serviços contratados e produtos adquiridos; criar e manter atualizado o cronograma físico-financeiro para contratos; realizar medições de notas fiscais referentes aos contratos; efetuar o controle e o acompanhamento da garantia dos contratos; zelar pela preservação do interesse público e do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos; controlar a vigência dos contratos e seus termos aditivos, mantendo os gestores informados com antecedência; elaborar projetos de interesse do Município e encaminhá-los junto aos órgãos federais e estadual na busca por recursos para a realização de obras e serviços no Município, proceder ao registro contábil da administração financeira, patrimonial e orçamentária do Município.

Redação pretendida

PL 044/2021

Art. 16. A Secretaria-Geral de Governo tem por finalidade assistir o Prefeito Municipal no desempenho de suas atribuições constitucionais, na coordenação e na articulação política e intergovernamental e nas relações institucionais, e ainda: coordenar a ação política e articular as ações do governo, garantindo a harmonia entre os poderes, manter relacionamento permanente com o Poder Legislativo Municipal; promover a articulação política das ações governamentais entre os diversos órgãos da Administração Municipal e do Governo com as lideranças políticas do Estado e Assembleia Legislativa; prestar atendimento as autoridades visitantes do Município; encaminhar soluções de questões relativas ao Gabinete e às diversas repartições da Prefeitura Municipal; elaborar, coordenar e acompanhar a implantação do Plano de Desenvolvimento Estratégico do Município; elaborar: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual; elaborar projetos de interesse do Município e encaminhá-los junto aos órgãos federais e estadual na busca por recursos para a realização de obras e serviços no Município.

No que diz respeito às alterações na estrutura de cargos públicos, a serem realizadas na Lei Municipal nº 3.754, de 06 de fevereiro de 2019, serão feitas as seguintes transformações:

Cargo vigente

Cargo após transformação

Encarregado da Seção de Arborização Pública FG-2

Encarregado da Seção de Pregão Eletrônico

FG -2

Assessor Técnico Responsável pela Enfermagem – SAMU

FG - 3

Assessor Técnico de Contratos de Obras Públicas

FG - 3

Assessor Técnico Responsável pela Enfermagem – Transporte Eletivo

FG - 3

Chefe do Departamento de Gestão de Obras Públicas

FG – 3

Chefe da Unidade Transfusional

FG – 3

Chefe do Departamento de Fiscalização de Contratos

FG - 3

Coordenador de Fiscalização de Contratos

CC - 4/FG - 4

Coordenador de Fiscalização de Contratos e Convênios

CC - 4/FG - 4

Chefe do Departamento de Fiscalização Técnica

FG - 3

Chefe do Departamento de Gestão da Frota

CC - 3/FG - 3

Verifica-se, ainda, pela estimativa de impacto orçamentário-financeiro apresentada no anexo ao substitutivo, que ocorrerão mudanças na forma de provimento dos seguintes cargos/funções:

Passam de FG para CC/FG:

Chefe do Departamento de Gestão da Frota

Chefe do Cadastro Imobiliário

Passam de CC/FG para FG:

Chefe do Departamento de Trânsito

Coordenador de Atenção Especializada

A Lei Complementar nº 173/2020 foi editada para o enfrentamento de uma crise sanitária sem precedentes e trouxe regras proibitivas – transitórias – que se aplicam aos Municípios, conforme estabelece o “caput” do art. 8º, que possuem um caráter de contraprestação pelos recursos repassados pela União no âmbito do Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19). As proibições impostas aos entes públicos pelo art. 8º da Lei Complementar nº 173/2020 terão eficácia temporal de 28 de maio de 2020 até 31 de dezembro de 2021:

Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:

I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública;

II - criar cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;

III - alterar estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV - admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa, as reposições decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios, as contratações temporárias de que trata o inciso IX do caput do art. 37 da Constituição Federal, as contratações de temporários para prestação de serviço militar e as contratações de alunos de órgãos de formação de militares;

O legislador federal estipulou proibições e restrições, especialmente voltadas a obstar aumento de despesas com pessoal. Sendo assim, frisamos que a legalidade da proposição exige que não haja a incidência das vedações trazidas pela Lei Complementar nº 173/2020.

De acordo com o Parecer nº 18.349/2020, da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, os incisos II e III do art. 8º da Lei Complementar nº 173/2020 vedam a criação de cargo, emprego ou função ou a alteração das respectivas carreiras quando tais medidas implicarem aumento de despesa, pelo que “apenas será lícita ao legislador dispor sobre a criação de cargo, emprego ou função quando estes decorrerem da transformação, da substituição ou da atualização de estruturas já existentes na Administração Pública, de molde a restar neutralizado o potencial aumento de despesa pela supressão de outro gasto legalmente previsto.”

Ou seja, “não há óbice a que se proceda ao reenquadramento de servidores ou à reestruturação de cargos públicos, desde que, insista-se, não se verifique elevação da despesa.” Tal é a situação da presente proposição, uma vez que, para a criação das funções e dos cargos indicados, serão concomitantemente extintos outros já existentes na estrutura administrativa, evidenciando-se uma transformação/substituição das estruturas vigentes, sem que disso decorra aumento de despesa.

Como referiu o IGAM na Orientação Técnica nº 23.259/2021, “a criação de cargo, sem infringência às disposições da Lei Complementar nº 173, depende de estar o projeto de lei acompanhado de demonstrativo de impacto orçamentário e financeiro que indique a medida de compensação adotada para que da criação do cargo não implique aumento de despesa.

Nesse caso, o anexo ao Substitutivo – estimativa de impacto orçamentário e financeiro – explicita as medidas de compensação decorrentes da alteração das formas de provimento dos cargos/funções, indicando que, para um impacto mensal estimado de R$ 1.100,81, haverá uma compensação estimada em R$ 2.593,42, de modo que não se verifica o aumento da despesa.

Assim, observando-se a redação estrita dos incisos II e III do art. 8º da Lei Complementar nº 173/2020, o Parecer nº 18.349/2020 da PGE/RS e a Orientação Técnica nº 23.259/2021 do IGAM, não havendo aumento da despesa com pessoal, mas a transformação/substituição/atualização de estruturas já existentes, tem-se com possível, nesse caso, a implementação das medidas propostas.

Entretanto, em relação ao provimento dos cargos e funções transformados por força da proposição, há divergência quanto a essa possibilidade durante o período de vigência da Lei Complementar nº 173/2020. Isso porque o inciso IV do art. 8º afirma ser vedado “admitir ou contratar pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia, de direção e de assessoramento que não acarretem aumento de despesa”, pelo que, além da ausência de aumento de despesa, para o provimento dos respectivos cargos e funções, é preciso caracterizar-se a situação de reposição.

No que diz respeito ao marco temporal para a caracterização da reposição, os órgãos de assessoria jurídica têm orientado pela impossibilidade de provimento de cargos que se tornaram vagos até o dia 27/5/2020 ou que venham a ser criados, mormente se caracterizado o aumento de despesa, mas ressaltam que pode haver entendimentos diversos consubstanciados em pareceres de outros órgãos.

O TCE-RS considera que a reposição se daria apenas em caso de vaga surgida a partir de 27/5/2020 e de exoneração seguida de nomeação de novo titular:

Mas não se desconhece que a lei pode disciplinar que determinada atribuição de direção, chefia ou assessoramento poderá ser provida sob forma de:

a) cargo em comissão (CC),

b) função gratificada (FG) ou

c) comportar ambas as modalidades (CC/FG).

Nessa hipótese, sem caráter exaustivo, cingindo-se a noção de mudança de titularidade, e tendo como marco temporal de análise a data de 27 de maio de 2020, data anterior ao dia de publicação e entrada em vigor da norma, tem-se que:

a) provido sob a forma de cargo em comissão, não há impeditivo à exoneração, seguida de nomeação de novo titular para o cargo;

b) provido sob a forma de função gratificada, mas também comportando exercício sob forma de cargo em comissão, nada impede a dispensa, seguida de nomeação, desde que não acarrete aumento de despesa;

c) provido sob forma de cargo em comissão, e há permissão de seu exercício sob forma de função gratificada, não há óbice à exoneração seguida de nomeação à função gratificada.

De acordo com o IGAM, “a reposição somente poderá ocorrer para os cargos vagos após a entrada em vigor da LC nº 173, de 2020”, o que não se aplicaria nesta situação, ao considerar-se que são cargos novos. Assim, entende o IGAM que, “embora seja possível a criação de cargos, readequação/substituição, desde que tomadas medidas a fim de respeitar a Lei de Responsabilidade Fiscal, a efetiva nomeação não poderá ocorrer de imediato, somente permitido a partir de 1º de janeiro de 2022.

Por outro lado, a Procuradoria-Geral do Estado, no mesmo parecer referido anteriormente (Parecer nº 18.349/2020), argumenta ser “razoável a compreensão no sentido de que é igualmente permitido o preenchimento das novas estruturas, mediante provimento, contratação ou designação para o respectivo exercício, no período de eficácia temporal da Lei Complementar Federal n° 173/2020.” Chega-se a tal conclusão ao expor que, embora o inciso IV do art. 8º só autorize admissões por reposição, vedando, por regra, nomeações para o primeiro provimento de cargos nunca ocupados, essa proibição não atinge os casos de rearranjos do aparato estatal, levados a efeito sem aumento de despesa, por alterações de estruturas já existentes.

Veja-se, nesse sentido, o Parecer Conjunto SEI nº 36/2020/ME, da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que explicita o referido entendimento:

45. A resposta ao segundo questionamento da SEGES se relaciona intrinsecamente à interpretação teleológica que expusemos acima. Como se sabe, os cargos em comissão e as funções de confiança podem se decompor em partes unitárias, para, em seguida, se reorganizarem em novos cargos e funções, adequando-se às mudanças nos arranjos institucionais da administração pública.

46. Essa característica é fundamental para permitir que a administração dê respostas rápidas às demandas sociais. Na quase totalidade dos decretos de estrutura regimental, os primeiros artigos tratam de remanejamentos e transformações de cargos em comissão e de funções de confiança. Isso ocorre, porque, quase sempre, as alterações nesses decretos objetivam promover alguma modificação na estrutura regimental do órgão e entidade. Para tanto, faz-se necessário prover a atual estrutura do órgão de cargos e funções aptas a exercerem as atribuições de direção, chefia e assessoramento no novo cenário.

47. A criação de uma nova Secretaria, por exemplo, implica um rearranjo dos cargos e funções daquele Ministério. Às vezes, o número de cargos e funções unitários cobre a alteração pretendida. Em outras situações, é preciso remanejar cargos ou funções da reserva da SEGES. Quase sempre, tais cargos e funções da reserva são resultantes de anteriores modificações de estrutura administrativa, ficando “guardados” até que surja uma necessidade superveniente.

48. Nesse sentido, a possibilidade de se decompor e de reorganizar em algo “novo” é a principal funcionalidade dessas parcelas unitárias. Ocorre que o “novo” aí indicado não se refere à ocupação do cargo ou função em si, enquanto parcelas unitárias que formam um todo. Refere-se ao papel ou posição hierárquica que esse cargo ou função passará a ocupar dentro de uma estrutura administrativa nova. Inclusive, é frequente que o cargo sequer seja novo de verdade, isto é, nunca antes ocupado. O mais comum é que tenha sido ocupado antes em outra estrutura administrativa e tenha sido remanejado para a nova estrutura, para ser ocupado por outra pessoa, em um outro contexto.

49. Mais uma vez, cabe reiterar que a Lei Complementar nº 173, de 2020, não objetivou engessar a estrutura administrativa atual, mas evitar a sua expansão, o que poderia comprometer o equilíbrio fiscal. Logo, se um cargo DAS 101.4 pode se decompor em DAS unitários, para, por exemplo, formar vários DAS 101.1, não há que se entender que se trata de um cargo genuinamente novo. Em verdade, trata-se de um cargo já ocupado, que se decompõe em parcelas unitárias e forma, por exemplo, dois cargos de hierarquia menor, que serão ocupados por outras pessoas. Todo esse rearranjo ocorre sem aumento da despesa programada, pois o custo de pagamento do DAS 4 é igual ao custo de pagamento dos múltiplos DAS 1 decorrentes dessa transformação.

50. Essa decomposição de um cargo em comissão ou de uma função de confiança já uma vez ocupados em múltiplas parcelas unitárias e a sua posterior reorganização em um outro cargo em comissão ou em uma outra função de confiança também configura “reposição”, para efeito da Lei Complementar nº 173, de 2020.

51. Desse modo, a transformação de cargos e funções está contida no termo “reposição”, previsto no inciso IV do art. 8º da Lei Complementar nº 173, de 2020, pois: I) o cargo ou função originária era ocupada anteriormente; II) a transformação nesses casos ocorre sem aumento de despesa.

52. A inexistência de aumento de despesa assegura o cumprimento da teleologia da Lei Complementar nº 173, de 2020, e deve servir de baliza para a interpretação do questionamento trazido em “D” pela SEGES. (...)

55. O mesmo raciocínio deve ser aplicado. Não há que se interpretar o termo “reposição” constante da Lei Complementar nº 173, de 2020, como relacionada à pessoa física que ocupa o cargo, isto é, a saída desse ocupante pessoa física permite a entrada de uma nova pessoa física no exato mesmo cargo deixado pelo primeiro. A “reposição” deve ser entendida de maneira objetiva, relacionada ao cargo ou função em si, não à pessoa que o ocupa.

Assim, verifica-se divergência razoável de entendimento a respeito da possibilidade de provimento dos cargos e funções a serem transformados/substituídos, de forma que, por não ser o caso de inconstitucionalidade manifesta (art. 105, II, do Regimento Interno), a proposição deve seguir a tramitação regimental.

4. Conclusão

Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa do parecer jurídico, que não vincula, por si só, a manifestação das comissões permanentes e a convicção dos membros desta Câmara, e assegurada a soberania do Plenário, desde que observadas as vedações impostas pela Lei Complementar nº 173/2020 e que não haja aumento de despesa, a Procuradoria Jurídica opina pela ausência de inconstitucionalidade manifesta do substitutivo ao Projeto de Lei do Executivo nº 044/2021.

É o parecer.

Guaíba, 05 de outubro de 2021.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador Geral da Câmara Municipal de Guaíba

OAB/RS nº 107.136

 

GUSTAVO DOBLER

Procurador

OAB/RS nº 110.114B

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05/10/2021 11:11:59
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