1. Relatório:

A Mesa Diretora apresentouo Projeto de Lei do Legislativo nº 011/2024 à Câmara Municipal, objetivando alterar a Lei Municipal nº 3.875, de 19 de março de 2020, que regulamenta a concessão de vale-alimentação aos servidores ativos do Poder Legislativo Municipal de Guaíba. A proposta foi encaminhada à Procuradoria pela Presidência da Câmara para análise nos termos do art. 94 do Regimento Interno.

2. Mérito:

2.1 Da viabilidade jurídica de concessão de vale-alimentação

Inicialmente, deve-se mencionar que a Constituição Federal de 1988 (CF/88) não estabelece, expressamente, o recebimento de auxílios ou subsídios para a alimentação como um dos direitos sociais básicos do servidor público, como se percebe da leitura dos arts. 7º e 39, § 3º. Da mesma forma, no âmbito da iniciativa privada, não há qualquer vinculação constitucional ou legal que obrigue as empresas a concederem benefícios relacionados à alimentação do trabalhador, sendo tais vantagens conferidas por mera liberalidade ou por pactuação em instrumentos coletivos celebrados com o sindicato da categoria profissional, geralmente em acordos ou convenções coletivas de trabalho.

Embora não haja obrigação constitucional ou legal de concessão de benefício relacionado à alimentação do servidor público, também não há óbice à sua instituição, desde que atendidos determinados parâmetros jurídicos. De início, é importante esclarecer que a concessão de auxílios para a alimentação dos servidores públicos pode materializar-se pelas seguintes modalidades: fornecimento de alimentos in natura, auxílio-alimentação, vale-refeição e vale-alimentação.

Segundo o TCE/MT[1], “O auxílio-alimentação consiste em uma vantagem pecuniária, prevista em lei, conferida diretamente ao servidor público para subsidiar suas despesas com alimentação, quando este estiver em labor.”O vale-refeição “consiste em um documento ou cartão eletrônico/magnético que permite a troca de um valor ou crédito por refeições prontas, fornecidas em restaurantes ou similares, previamente credenciados.” Ovale-alimentação, por outro lado, “representa um documento (tíquetes, vales, cupons) ou cartão eletrônico/magnético que permite a troca do valor nele inscrito ou creditado em produtos alimentícios vendidos por estabelecimentos credenciados (supermercados, panificadoras, mercearias ou similares)”. Por fim, o fornecimento in natura representa a entrega de produtos e gêneros alimentícios ou similares diretamente aos servidores públicos, sendo a “cesta básica” a forma mais comum de concessão do benefício.

A diferença entre os institutos é pontual, porém relevante para a correta caracterização do objeto da proposição. Como se percebe, a proposição legislativa busca dispor sobre a concessão de vale-alimentaçãoaos servidores do Legislativo Municipal, através da disponibilização de documento contendo créditos para a compra de mercadorias em estabelecimentos credenciados junto à empresa especializada já contratada.

2.2 Da adequação da espécie normativa e da iniciativa

Para a instituição do benefício aos servidores públicos, faz-se necessária a promulgação de lei autorizativa em sentido estrito, não sendo outras espécies normativas adequadas para esse fim. Isso porque o inciso X do art. 37 da CF/88 dispõe que a remuneração dos servidores e o subsídio dos agentes políticos somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, incluindo-se o vale-alimentação no conceito amplo de remuneração para esse fim, como observa o TCE/SC, ainda que sua natureza seja indenizatória:

Prejulgado 1378 – TCE/SC

1. Diante da nova redação do inciso IV do art. 51 da Constituição Federal, conferida pela Emenda Constitucional nº 19/98, cabe ao Legislativo a iniciativa das leis que versem sobre a remuneração de cargos, empregos e funções de seus serviços. 2. Apesar de as vantagens pecuniárias decorrentes tanto do auxílio-transporte, quanto do auxílio-alimentação possuírem, em sentido estrito, caráter indenizatório, no que se refere, especificamente, à iniciativa de lei, de que trata o art. 37, X, da Carta Magna, tais verbas inserem-se no conceito amplo de remuneração, da mesma forma que as diárias e as ajudas de custo, cabendo, portanto, ao Chefe do Legislativo municipal a iniciativa do respectivo processo legislativo. 3. As despesas com vale-alimentação (bilhete ou cartão magnético) e o auxílio-alimentação (pago em pecúnia) devem estar previstas no orçamento e contabilizadas na categoria econômica 3 – “despesas correntes”, no grupo de natureza 3 – “outras despesas correntes”, modalidade de aplicação 90 “aplicações diretas” e no elemento de despesa n. 46 “auxílio alimentação”, de acordo com as Portarias Conjuntas STN/SOF n. 4/2010 e 1/2011, da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, válidas para os exercícios de 2011 e 2012 respectivamente. (…)

A respeito da iniciativa para a deflagração do processo legislativo, uma vez que o projeto propõe dispor sobre a concessão de vale-alimentação aos servidores municipais vinculados ao Legislativo, tem-se por correta a iniciativa da Mesa Diretora. Isso porque, a partir da Emenda Constitucional nº 19/1998, o inciso IV do art. 51 da CF/88 passou a prever que compete privativamente à Câmara dos Deputados a “iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração” dos cargos públicos da sua estrutura administrativa, regra também aplicável às câmaras municipais com base no princípio da simetria.

Assim, muito embora o Poder Legislativo tenha autonomia para a criação de cargos por meio de resolução, a fixação da respectiva remuneração só é possível por meio de lei em sentido estrito, raciocínio extensível às vantagens pecuniárias como o vale-alimentação, que se insere no conceito amplo de remuneração e representa benefício que implica a realização de despesas públicas. A iniciativa legislativa é restrita à Mesa Diretora da Câmara Municipal, órgão diretivo dos trabalhos administrativos, conforme prevê expressamente o caput do art. 21 do Regimento Interno.

2.3 Dos critérios para a definição do valor e demais previsões da proposta

Além da obrigatoriedade de lei em sentido estrito e da iniciativa legislativa privativa da Mesa Diretora da Câmara, a lei autorizativa do vale-alimentação aos servidores deve fixar critérios e regras isonômicas para a concessão do benefício, que não caracterizem tratamento privilegiado de um dado grupo de agentes em detrimento de outros, sem prejuízo da previsão de hipóteses nas quais o pagamento não será devido. Por essa razão, entende-se que, como regra, o valor deve ser isonômico entre os servidores públicos, até porque a verba é indenizatória e não remuneratória, só sendo admissíveis tratamentos diferenciados na exata medida da adequação de suas justificativas. Ainda, a fixação do valor do benefício deve respeitar os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, observando parâmetros equilibrados e passíveis de justificação, pois tais princípios têm matriz constitucional, pela ampliação do conceito de juridicidade para além da estrita legalidade, e exigem do agente político fidelidade a padrões adequados de conduta, representados também nos princípios da moralidade e da impessoalidade.

Quanto à previsão de concessão de vale alimentação em pecúnia, constata-se que o Poder Executivo do Município de Porto Alegre adota tal prática, consoante a Lei Municipal nº 7.532/1994 em seu artigo 1º. A própria normativa do TCE-RS que dispõe sobre o auxílio refeição também prevê o pagamento em folha.

A previsão da concessão do auxílio-alimentação aos servidores da Administração Pública Federal Direta e Indireta encontra-se no artigo 22 da Lei 8.460/1992 (com redação dada pela Lei 9.527/1997), que assim dispõe:

“Art. 22. O Poder Executivo disporá sobre a concessão mensal do auxílio-alimentação por dia trabalhado, aos servidores públicos federais civis ativos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional. (Redação dada pela Lei nº 9.527, de 1997)

§ 1º A concessão do auxílio-alimentação será feita em pecúnia e terá caráter indenizatório. (Incluído pela Lei nº 9.527, de 1997)

Também o Decreto Federal nº 3.887, de 16 de agosto de 2001, que dispõe sobre o auxílio-alimentação destinado aos servidores civis ativos da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, estabelece em seu artigo 2º que “O auxílio-alimentação será concedido em pecúnia e terá caráter indenizatório.”

É certo que a própria lei instituidora do benefício no âmbito da Câmara Municipal de Guaíba destacou que se trata de parcela com natureza indenizatória, não integrando a base de incidência de qualquer encargo trabalhista, fiscal ou previdenciário. Isto é, a não incidência decorre da própria natureza da parcela a ser paga, assim como definido na lei municipal nº 3.875/2020. Para melhor visualização do que se afirma, transcreve-se o artigo 1º, § 2º:

Art. 1º

...

§ 2º Para todos os efeitos legais e jurídicos, o vale-alimentação tem caráter indenizatório e será pago mediante a efetiva presença do servidor no local de trabalho.

Vide, ainda, entendimento do TCE-GO na Resolução 044/07, Parecer nº 5111/07 da PG de Contas de Goiás, bem como na Portaria Interministerial nº 163/2001 da STN, entendendo pela natureza indenizatória do benefício.

Nesse sentido, manifestou-se o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, por meio da consulta nº 687.023, nos seguintes termos:

“A respeito do tema, a orientação do excelso Pretório (...) é pacífica em considerar que o benéfico em causa tem natureza indenizatória, pois apenas visa ressarcir valores despendidos com alimentação pelo servidor em atividade, sem contudo integrar sua remuneração (...).”

Entendendo pelo caráter indenizatório, assim decidiu o STF, no Agravo de Instrumento n. 586.615-5, do Paraná:

AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. VALE-REFEIÇÃO E AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO. BENEFÍCIO CONCEDIDO AOS SERVIDORES EM ATIVIDADE. NATUREZA INDENIZATÓRIA. EXTENSÃO AOS INATIVOS E PENSIONISTAS. IMPOSSIBILIDADE. O direito ao vale-refeição e ao auxílio-alimentação não se estende aos inativos e pensionistas, vez que se trata de verba indenizatória destinada a cobrir os custos de refeição devida exclusivamente ao servidor que se encontrar no exercício de suas funções, não se incorporando à remuneração nem aos proventos de aposentadoria. Precedentes. (2ª Turma. Relator: Min.. Eros Grau. DOU: 08/08/2006).

Conforme a jurisprudência consolidada no Supremo Tribunal Federal (STF), o auxílio alimentação qualifica-se como uma verba indenizatória e não se incorpora à remuneração (RE 710293, julgado em 16/09/2020).

Também a Instrução Normativa nº 11/2021 do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul estabelece em seus arts. 41 e 42 a concessão de auxílio-alimentação a estagiários, pago em pecúnia:

Art. 41. O valor correspondente à bolsa-auxílio, ao auxílio-alimentação e ao auxílio - transporte serão apurados com base nas marcações de ponto constantes na efetividade mensal do estagiário; e pagos em pecúnia.

Art. 42. O pagamento da bolsa-auxílio, do auxílio-alimentação e do auxílio-transporte será efetuado mediante crédito bancário em conta corrente ou conta-salário a ser aberta junto à instituição financeira a ser sugerida por este Tribunal de Contas.

2.4 Das exigências orçamentário-financeiras

Além do atendimento da competência e da iniciativa, o projeto que verse sobre a concessão de vantagens aos servidores públicos deve demonstrar o cumprimento de requisitos de ordem orçamentária, previstos no art. 169, § 1º, da CF/88, e na Lei Complementar Federal nº 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal.

Prevê o art. 169, caput e § 1º, da CF/88:

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Em relação à prévia dotação orçamentária, a estimativa de impacto orçamentário e financeiro comprova que há recursos suficientes para o atendimento da despesa, sem que se atinjam os limites aplicáveis ao Poder Legislativo em âmbito municipal. Quanto à autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, presente a partir da leitura do art. 57 da Lei Municipal nº 4.457/2023.

Além disso, a estimativa do impacto orçamentário e financeiro contempla a previsão da classificação orçamentária por onde correrá a despesa, contendo declaração de que há previsão da despesa no orçamento e na programação financeira, com a demonstração do impacto no exercício corrente e nos dois posteriores, além da indicação dos percentuais de despesa e declaração de compatibilidade com as metas fiscais.

Na Lei de Responsabilidade Fiscal, preceituam os artigos 15 e 16, inc. I e II:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I – estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II – declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

A referidas exigências legais estão devidamente atendidas pela estimativa de impacto orçamentário e financeiro apresentada no projeto.

Ainda, dispõe o artigo 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/00):

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5º A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2º, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1º não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

Quanto ao referido dispositivo, cabe reiterar que a estimativa de impacto orçamentário e financeiro apresenta a origem dos recursos para o custeio da despesa e contém as premissas e a metodologia de cálculo, comprovando-se, ainda, que a despesa criada não afetará as metas de resultados fiscais.

A respeito da adequação da despesa aos limites constitucionais e da Lei Complementar nº 101/00, veja-se o disposto no artigo 29-A, inciso I, da CF/88:

Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5º do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

I – 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes; (Redação dada pela Emenda Constituição Constitucional nº 58, de 2009)

No caso de Guaíba, a receita tributária e as transferências para o Município somaram, em 2023, o valor de R$ 404.944.044,43. Aplicados 7% para a fixação da despesa total do Poder Legislativo, chega-se ao limite de R$ 28.346.083,11, que não será atingido pela concessão do vale-alimentação, conforme estimativa de impacto orçamentário e financeiro.

O artigo 29-A, § 1º, da CF/88 estabelece outro limite a ser observado:

Art. 29-A. [...]

§ 1º A Câmara Municipal não gastará mais de setenta por cento de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus Vereadores. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 25, de 2000)

Quanto ao referido limite, o impacto orçamentário-financeiro estabelece a projeção de despesa com folha de pagamento em R$ 15.551.921,31, alcançando 54,86% da receita do Poder Legislativo, o que não torna ilegal a despesa, considerando que o limite constitucional em análise é de 70%.

Por fim, estabelecem os artigos 19 e 20 da LC nº 101/00:

Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:

I – União: 50% (cinqüenta por cento);

II – Estados: 60% (sessenta por cento);

III – Municípios: 60% (sessenta por cento).

Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:

[...]

III – na esfera municipal:

a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

De acordo com a estimativa de impacto orçamentário-financeiro, a receita corrente líquida para o exercício de 2024 é de R$ 420.004.300,00, de modo que 6% desse valor resulta no valor de R$ 25.200.258. A despesa total com pessoal projetada para o final do exercício é de R$ 14.612.081,31, representando 3,48% da receita corrente líquida.

Portanto, não atingidos quaisquer dos limites previstos na CF/88 e na Lei Complementar nº 101/00 e apresentada a estimativa de impacto orçamentário-financeiro com as informações necessárias, tem-se por cumpridas as exigências de caráter financeiro para a deliberação parlamentar do Projeto de Lei do Legislativo nº 011/2024.

[1] Disponível em: <https://www.tce.mt.gov.br/protocolo/documento/num/179345/ano/2015/numero_documento/146324/ano_documento/2015/hash/e7168953933308c0677d640e5cacaa6d>.

3. Conclusão:

 Diante do exposto, respeitada a natureza opinativa e não vinculante do parecer jurídico, a Procuradoria opina pela legalidade e pela regular tramitação do Projeto de Lei do Legislativo nº 011/2024, por inexistirem vícios de natureza material ou formal que impeçam a sua deliberação em Plenário.

 É o parecer. 

Guaíba, 30 de janeiro de 2024.

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS

Procurador-Geral

OAB/RS nº 107.136

FERNANDO HENRIQUE ESCOBAR BINS:01902836022
30/01/2024 17:34:09